美國是世界上最大的化石能源消費(fèi)國，長期的高能耗發(fā)展模式與消費(fèi)習(xí)慣，使得占世界4%的人口消耗20%以上的能源。傳統(tǒng)油氣資源儲量相對不足，儲量豐富的非常規(guī)油氣資源、太陽能、風(fēng)能由于技術(shù)與成本制約，長期以來依賴進(jìn)口彌補(bǔ)能源缺口，因而帶來了經(jīng)濟(jì)的脆弱性，這種脆弱性在第一次中東石油危機(jī)中暴露無遺，于是尼克松提出“能源獨(dú)立計(jì)劃”，經(jīng)過長期的發(fā)展與完善，現(xiàn)階段已形成以科技創(chuàng)新帶動(dòng)能效提高、新能源開發(fā)為核心內(nèi)容，體系完整的政策體系。
能源獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)政府扶持是前提，但是美國“能源獨(dú)立”趨勢的提升是過去50年來美國能源供需關(guān)系演變、技術(shù)進(jìn)步和能源政策導(dǎo)向等多種因素綜合作用的結(jié)果。尤其是頁巖氣的開發(fā)是其能源獨(dú)立之路上的階段性成果，使美國能源依存度出現(xiàn)拐點(diǎn)，扭轉(zhuǎn)了美國能源對外依賴的局面，頁巖氣豐富與廉價(jià)的優(yōu)勢，緩解了經(jīng)濟(jì)增長與資源不足之間的矛盾，對于美國制造業(yè)回歸，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇意義重大。
學(xué)術(shù)界關(guān)于美國能源獨(dú)立的探討在2008年金融危機(jī)之后愈發(fā)激烈，無論是否承認(rèn)美國能源獨(dú)立實(shí)現(xiàn)的可能性，但能源產(chǎn)量增加，獨(dú)立趨勢增強(qiáng)是不爭的事實(shí)。這一趨勢在化石燃料儲藏量日益減少與環(huán)境壓力增大的情況下，不僅對美國能源、經(jīng)濟(jì)安全意義重大，也為世界各國能源發(fā)展提供了借鑒，尤其對能源需求急劇上升、對外依賴逐步增強(qiáng)的我國來說更具重要現(xiàn)實(shí)意義。本文研究美國能源獨(dú)立政策的演進(jìn)及成果，從中汲取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提高我國能源政策科學(xué)性，促進(jìn)能源生產(chǎn)與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，減少能源依賴、經(jīng)濟(jì)脆弱性。
1、美國“能源獨(dú)立政策”的演進(jìn)
“能源獨(dú)立”簡言之即減少能源的外部依賴，但并不意味著零進(jìn)口，而是增加本國產(chǎn)量，將能源自給率提高到能夠保障本國經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性、進(jìn)口控制在當(dāng)國際能源市場波動(dòng)不會大幅引起國內(nèi)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的范圍內(nèi)。同時(shí)在環(huán)境壓力日益增加的情況下，時(shí)代賦予了能源獨(dú)立新內(nèi)涵：開發(fā)新能源，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)不被其他國家以節(jié)能減排任務(wù)掣肘經(jīng)濟(jì)。
尼克松的《能源獨(dú)立計(jì)劃》正式拉開了美國探索能源獨(dú)立的序幕，但早在二戰(zhàn)時(shí)期，戰(zhàn)爭的需求及石油在運(yùn)輸業(yè)的廣泛使用，已使美國對外能源依賴日益增加。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)，1974年能源貿(mào)易赤字達(dá)236億美元，為當(dāng)年商品貨物凈進(jìn)口的兩倍。能源對外依賴的增強(qiáng)不僅提高了生產(chǎn)成本，也為美國經(jīng)濟(jì)埋下了一顆定時(shí)炸彈，國際能源價(jià)格與產(chǎn)量的變動(dòng)必然強(qiáng)烈影響美國經(jīng)濟(jì)。1973年石油輸出國組織通過減產(chǎn)協(xié)議，對美國實(shí)施石油禁運(yùn)，國際市場上油價(jià)暴漲四倍，次年美國工業(yè)生產(chǎn)下降14%，經(jīng)濟(jì)增長率為-1.8%。
20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)，這一時(shí)期美國政府疲于應(yīng)付危機(jī)帶來的窘境，政策措施圍繞減少能源進(jìn)口、維持本國能源價(jià)格與生產(chǎn)進(jìn)行。尼克松采取緊急措施，以石油價(jià)格管制為主要手段穩(wěn)定石油價(jià)格，這種政府主導(dǎo)的石油價(jià)格體制在福特、卡特政府得到了延續(xù)，并對進(jìn)口石油征收關(guān)稅以減少石油進(jìn)口。
隨著危機(jī)的解除，國內(nèi)能源市場秩序恢復(fù)，政府的管制嚴(yán)重扭曲了能源市場的健康發(fā)展，國內(nèi)能源市場與國際人為隔離，導(dǎo)致本國工業(yè)成本較高。里根政府開始了石油市場化改革，倡導(dǎo)私有主導(dǎo)供應(yīng)為主同時(shí)弱化政府功能的能源政策。1981年解除石油價(jià)格控制，美國油價(jià)開始與國際市場接軌下降近50%，但另一方面也刺激了進(jìn)口的急劇增加。
20世紀(jì)90年代開始能源進(jìn)口依賴的壓力增大與化石能源帶來的環(huán)境問題開始凸顯，美國定期發(fā)布國家能源戰(zhàn)略，將解決能源危機(jī)的應(yīng)急措施逐步發(fā)展成為有依據(jù)、有約束，更具科學(xué)性的長期規(guī)劃。小布什開始將以新能源為核心的新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)納入到宏觀規(guī)劃之中，金融危機(jī)后奧巴馬政府更是將能源產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展作為美國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的動(dòng)力，2009年奧巴馬簽署《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興與再投資法案》，加大新能源開發(fā)與應(yīng)用的資金投入和新能源產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠支持力度。經(jīng)過長期發(fā)展與積累，美國擁有大量新能源開發(fā)利用的專利技術(shù)，帶來本國能源生產(chǎn)增加、能源獨(dú)立趨勢加強(qiáng)。
2、美國能源獨(dú)立政策成果
2.1能源貿(mào)易逆差減少，能源的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率上升
1971年開始美國商品貿(mào)易由順差轉(zhuǎn)變?yōu)槟娌睿夷娌畈粩鄶U(kuò)大，其中能源逆差占比不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以來能源貿(mào)易逆差占貿(mào)易逆差總價(jià)值之比均在20%以上，最高達(dá)到53%，能源逆差與貿(mào)易赤字變化趨勢具有高度一致性，因此減少能源貿(mào)易逆差，能有效改善貿(mào)易赤字的狀況。
進(jìn)入21世紀(jì)能源缺口迅速增大，尤其是石油消費(fèi)總量的60%以上需要進(jìn)口，2008年能源貿(mào)易逆差占貿(mào)易赤字的比例上升至48%，即當(dāng)年貿(mào)易赤字有近1/2來自能源貿(mào)易逆差。改善貿(mào)易赤字狀況，必須增加本國能源生產(chǎn)，減少進(jìn)口。2005年布什簽署《美國能源政策法案》，將未來美國的能源供給從主要依靠國外能源資源轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽黾訃鴥?nèi)能源供給、降低能源依存度和節(jié)約能源為主[5]加強(qiáng)國內(nèi)石油勘探和開發(fā)，包括開發(fā)阿拉斯加禁區(qū)和美國西部的石油和天然氣資源，本土油氣產(chǎn)量增加，供給增加直接導(dǎo)致價(jià)格下降。長期以來美國作為原油凈進(jìn)口國，大部分時(shí)間西德州原油現(xiàn)貨價(jià)格比同期迪拜、布倫特略高的局面發(fā)生逆轉(zhuǎn)。進(jìn)口量和價(jià)格兩方面因素同時(shí)作用，能源貿(mào)易逆差減少，2013年能源貿(mào)易逆差占美國貿(mào)易赤字下降至1/3左右。同時(shí)根據(jù)美國經(jīng)濟(jì)顧問委員會計(jì)算，能源對本國實(shí)際GDP增長的貢獻(xiàn)率明顯上升，尤其是2012年以后超過0.2%。
2.2能源自給率上升，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性增強(qiáng)
20世紀(jì)20年代美國進(jìn)入油氣大發(fā)現(xiàn)時(shí)代，石油迅速超過煤成為主要能源，自1948年美國成為石油凈進(jìn)口國以后，美國政府嚴(yán)格管制的能源政策，帶來一次能源自給率短暫上升。但現(xiàn)代工業(yè)要求完善能源市場，里根的政府的能源市場化化改革更是讓國際低價(jià)油涌入，所以美國一次能源自給率在1982至2005年持續(xù)下降，并在2005年達(dá)到了歷史最低點(diǎn)69%。
但進(jìn)入21世紀(jì)，美國加大技術(shù)投入、開發(fā)新能源和傳統(tǒng)油氣資源的勘探開采，2003年頁巖氣開采技術(shù)的突破，國內(nèi)油氣資源供應(yīng)不斷提升，2008年金融危機(jī)之后，美國加強(qiáng)國內(nèi)石油勘探和開發(fā)，包括阿拉斯加禁區(qū)和西部的石油和天然氣資源，本土石油產(chǎn)量加速增加，2008-2014年年均增長率達(dá)9.5%，石油自給率從35%上升到62%；2009年天然氣生產(chǎn)超越俄羅斯成為第一，其中頁巖氣占天然氣生產(chǎn)總量的比例從1996年1.6%上升至2013年的39.7%。消費(fèi)方面受金融危機(jī)的影響，國內(nèi)一次能源消費(fèi)萎縮。因此2008年后美國一次能源自給率增長明顯加快。
促進(jìn)本國能源生產(chǎn)的增加，是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的必經(jīng)之路，美國常規(guī)油氣資源相對不足，頁巖氣、油開采技術(shù)的突破與太陽能、風(fēng)能、核能多種能源的綜合利用增加了能源供給，提高了本國能源自給率。
2.3促進(jìn)新能源開發(fā)，培育消費(fèi)市場
美國石油、天然氣消費(fèi)占世界消費(fèi)總量20%左右，儲量天然氣占5.2%，石油不足3%，面對巨大的能源需求缺口和環(huán)境壓力，未來能源獨(dú)立的發(fā)展方向必然是新能源?？稍偕院颓鍧嵉奶卣魇剐履茉闯蔀槔硐氲奶娲贰Ｐ履茉吹拈_發(fā)利用日益受到重視，正如奧巴馬所說“清潔能源經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)者將成為領(lǐng)導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)的國家”。
新能源的開發(fā)利用前期研發(fā)投入耗資巨大，政府支持成為關(guān)鍵因素。進(jìn)入21世紀(jì)美國政府支持力度加大，2001年國家能源政策報(bào)告《向美國未來提供可靠、經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的能源》、2005年布什簽署《美國能源政策法案》都以發(fā)展清潔能源、提高能效為側(cè)重點(diǎn)。2009年奧巴馬簽署總額達(dá)7870億美元的《美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興與再投資法案》，其中與新能源技術(shù)革命相關(guān)項(xiàng)目支持撥款達(dá)到970億美元；用于替代能源研發(fā)和節(jié)能減排方面的投資達(dá)607億美元，開發(fā)太陽能、風(fēng)能等新能源相關(guān)投資總額超過了400億美元。這一系列的政策初見成效，至2014年可再生能源生產(chǎn)量達(dá)到一次能源總產(chǎn)量的11%，預(yù)計(jì)這一比例將繼續(xù)擴(kuò)大。
新能源的發(fā)展依賴于新能源消費(fèi)市場的開拓，美國作為全球汽車保有量最多的國家并擁有最發(fā)達(dá)的高速公路，交通運(yùn)輸部門用油占石油消費(fèi)總量達(dá)70%左右。發(fā)展新能源汽車為新能源開拓廣闊的市場、減少石油消費(fèi)。奧巴馬政府2009年投入24億美元支特插電式混合動(dòng)力汽車的產(chǎn)業(yè)化；以7000億美元的抵稅額度鼓勵(lì)消費(fèi)者購買節(jié)能型汽車，增強(qiáng)公眾的新能源消費(fèi)能力；聯(lián)邦政府購買美國三大汽車廠商制造的1.76萬輛包括新能源汽車在內(nèi)的節(jié)能汽車；向汽車制造公司提供低息貸款助其進(jìn)行電動(dòng)汽車的自主研發(fā)和市場化，新能源汽車銷售份額不斷擴(kuò)大。
3、啟示及建議
3.1促進(jìn)本土能源供給增加是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的基礎(chǔ)
美國能源獨(dú)立政策經(jīng)歷四十多年的探索，從最初的政治、軍事手段保障能源供給渠道多元化到回歸本土能源的開發(fā)和替代能源的生產(chǎn)，從而提高經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性。頁巖氣技術(shù)的突破、奧巴馬重啟核建設(shè)計(jì)劃、促進(jìn)生物燃料的應(yīng)用、太陽能、水電的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)能源供給多樣化。
我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了快速時(shí)期進(jìn)入新常態(tài)，對能源需求持續(xù)增長，近十年石油消費(fèi)以近5%的年均速度增長，已達(dá)世界總消費(fèi)總量的12.4%，一方面我國油氣儲量占世界儲量不足2%，而且部分能源埋藏較深、環(huán)境惡劣，開采難度大，需要打破技術(shù)瓶頸提高我國油氣的勘探水平和開采規(guī)模，增加能源供給；另一方面加快新能源開發(fā)與應(yīng)用技術(shù)，發(fā)展替代能源。我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多煤少油氣的特征，其他能源發(fā)展相對滯后，尤其是清潔能源的開發(fā)利用需要加快步伐，促進(jìn)我國能源供給的多樣化。
3.2制定能源發(fā)展規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的制度保障
美國巨大的能源需求也蘊(yùn)藏了尋求能源獨(dú)立的動(dòng)力，對于能源獨(dú)立之路的探索既是歷史的選擇也是現(xiàn)實(shí)的要求。預(yù)計(jì)中國將在2030年前后超過美國成為世界上最大的石油消費(fèi)國，在2025年前后超過俄羅斯成為第二大天然氣消費(fèi)國，能源缺口持續(xù)擴(kuò)大，對外能源依賴增強(qiáng)，提高能源自給率、降低經(jīng)濟(jì)脆弱性是我國需要著力解決的問題，但能源問題的解決不可能一蹴而就，確立能源發(fā)展目標(biāo)，圍繞目標(biāo)制定相關(guān)保障措施，完善法律規(guī)范，形成能源發(fā)展長期規(guī)劃。
3.3能源開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的必要條件
美國積累了大量與新能源相關(guān)的技術(shù)專利，不僅促進(jìn)了本國能源供給的增加，而且還通過技術(shù)輸出獲得知識產(chǎn)權(quán)利益，保持本國在世界經(jīng)濟(jì)的競爭優(yōu)勢與領(lǐng)先地位。技術(shù)創(chuàng)新具有正的外部性，技術(shù)溢出效應(yīng)使得新能源開采技術(shù)開發(fā)激勵(lì)不足，加之前期投入成本較高、周期較長，依靠市場調(diào)節(jié)難以達(dá)到理想效果，所以需要政府在能源開發(fā)階段加大研發(fā)投入。
我國在太陽能產(chǎn)業(yè)規(guī)模居世界第一，但技術(shù)與國際水平存在差距，風(fēng)能、潮汐能、生物能等新能源開發(fā)成本高，規(guī)模小，技術(shù)水平有待提高。頁巖氣勘探取得進(jìn)展、開采潛力巨大，但開采技術(shù)滯后，加強(qiáng)自主研發(fā)，突破關(guān)鍵技術(shù)的瓶頸，否則依賴技術(shù)引進(jìn)不僅是經(jīng)濟(jì)利益的流失，也會以對外技術(shù)依賴的形式阻礙能源獨(dú)立。
3.4尊重市場規(guī)律，培育新能源消費(fèi)市場是實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的必由之路
消費(fèi)是生產(chǎn)的目的和動(dòng)力，只有培育新能源消費(fèi)市場才能為新能源生產(chǎn)提供動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)化?，F(xiàn)階段，由于新能源的開發(fā)利用較常規(guī)能源成本要高，受市場機(jī)制影響難以發(fā)展。降低新能源生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入門檻、給予新能源生產(chǎn)企業(yè)稅收優(yōu)惠、消費(fèi)者補(bǔ)貼，有利于促進(jìn)新能源生產(chǎn)。美國鼓勵(lì)新能源汽車的使用、給予稅收優(yōu)惠和消費(fèi)補(bǔ)貼，新能源汽車發(fā)展迅速，市場份額已達(dá)20%左右，為生物柴油、氫燃料等新型燃料開拓了廣闊的市場前景。
我國現(xiàn)階段新能源生產(chǎn)初步發(fā)展，但應(yīng)用不足。生物能源起步較晚，正在推進(jìn)生物柴油、乙醇在混合動(dòng)力汽車上的應(yīng)用，風(fēng)電、太陽能發(fā)電并網(wǎng)陸續(xù)取得進(jìn)展。太陽能發(fā)展迅速但對于國外市場依賴性強(qiáng)，2009年我國太陽能光伏95%的產(chǎn)能出口，引發(fā)大量針對我國光伏設(shè)備的“雙反”調(diào)查不利于新能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。所以在開拓國際市場的同時(shí)立足國內(nèi)，才能為我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足動(dòng)力。
