能源安全是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題。2021年，我國部分地區(qū)出現(xiàn)了缺煤、限電等能源供應(yīng)問題，尤其四季度以來，能源保供面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。黨中央、國務(wù)院高度重視，采取系列政策措施確保了采暖季及重要活動(dòng)期間電力、熱力供應(yīng)安全。

　　2021年煤電以不足50%的裝機(jī)占比，生產(chǎn)了全國60%的電量，承擔(dān)了70%的頂峰任務(wù)，發(fā)揮著電力安全穩(wěn)定供應(yīng)、應(yīng)急調(diào)峰、集中供熱等重要的基礎(chǔ)性作用。煤電在電力系統(tǒng)中的基礎(chǔ)保障性和系統(tǒng)調(diào)節(jié)性特性，決定了在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將承擔(dān)保障我國能源電力安全的重要作用。電煤的充足穩(wěn)定供應(yīng)，是煤電機(jī)組有效出力的基礎(chǔ)，電網(wǎng)安全對(duì)電力燃料供應(yīng)能力提出更高要求。隨著煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能持續(xù)推進(jìn)、安全環(huán)保要求不斷升級(jí)，煤炭產(chǎn)能產(chǎn)量供應(yīng)彈性不足，原有區(qū)域性供需平衡被打破，階段性、區(qū)域性供需失衡明顯。

　　為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，以及黨中央、國務(wù)院關(guān)于能源穩(wěn)定供應(yīng)的決策部署，全面總結(jié)去年以來的能源電力保障工作，防范再次出現(xiàn)市場(chǎng)供需失衡和供應(yīng)安全問題，中電聯(lián)開展了“2021年電煤與電力供應(yīng)緊張?jiān)蚍治稣{(diào)研”，在多形式調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成調(diào)研報(bào)告,厘清導(dǎo)致能源電力、尤其電煤供應(yīng)不足的原因，研判未來發(fā)展需求及面臨的問題，并提出針對(duì)性建議，供政府有關(guān)部門參考。

2021年電煤與電力供應(yīng)緊張情況及主要原因

　　2021年有序用電情況

　　近年來，我國部分省市在迎峰度夏、迎峰度冬等用電高峰期間又出現(xiàn)采取有序用電情況，反映出結(jié)構(gòu)性、時(shí)段性供用電矛盾問題。

　　2021年，全國電力供需形勢(shì)總體偏緊，全國最高發(fā)受電電力為11.92億千瓦(出現(xiàn)在7月14日)，同比增長(zhǎng)7.9%。同年全口徑裝機(jī)容量同比增長(zhǎng)7.9%，但水電、火電和核電等基礎(chǔ)性電源新增裝機(jī)容量?jī)H同比增長(zhǎng)4.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)受電力增長(zhǎng)幅度，造成頂峰能力明顯減弱。

　　分時(shí)間看，在年初、迎峰度夏以及9~10月部分地區(qū)電力供應(yīng)緊張。尤其9~10月，全國電力供需總體偏緊，超過20個(gè)省級(jí)電網(wǎng)采取了有序用電措施。從有序用電執(zhí)行情況看，部分地區(qū)有序用電負(fù)荷達(dá)到最大負(fù)荷的20%以上，甚至達(dá)到工業(yè)負(fù)荷的50%以上，接近可限負(fù)荷極限，導(dǎo)致個(gè)別地區(qū)少數(shù)時(shí)段出現(xiàn)拉閘限電。

　　2021年有序用電的主要原因

　　經(jīng)課題組調(diào)研分析，主要有以下5個(gè)方面的原因：

　　一是在宏觀經(jīng)濟(jì)、氣溫等因素拉動(dòng)下，用電量快速增長(zhǎng)。2021年，我國全社會(huì)用電量同比增長(zhǎng)10.3%。另外，極端天氣加劇部分地區(qū)電力供應(yīng)緊張，例如，南方區(qū)域夏季高溫干旱天數(shù)偏多等。

　　二是水電等清潔能源發(fā)電出力減少。2021年，全國水電發(fā)電量同比下降1.1%，全國水電設(shè)備利用小時(shí)同比降低203小時(shí)。水電發(fā)電量負(fù)增長(zhǎng)，汛期主要流域降水偏少是最主要原因，主要影響華東、華中和南方區(qū)域。需要特別關(guān)注的是，天氣情況對(duì)水電、風(fēng)電和光伏發(fā)電等的發(fā)電出力也影響顯著，會(huì)直接導(dǎo)致煤電出力與對(duì)電煤需求量的變化，例如，東北區(qū)域的部分時(shí)段新能源出力驟減，導(dǎo)致電力供應(yīng)存在短時(shí)缺口。

　　三是電煤和天然氣等一次能源供應(yīng)偏緊，火電機(jī)組有效出力受阻。煤炭產(chǎn)量與用煤需求明顯不匹配，特別在2021年迎峰度夏和度冬期間，煤炭市場(chǎng)供需嚴(yán)重失衡，煤炭庫存持續(xù)處于歷史低位，導(dǎo)致煤電機(jī)組有效出力受阻。天然氣供應(yīng)與需求面臨同樣問題，部分地區(qū)由于天然氣供應(yīng)緊張、價(jià)格高企等原因影響燃機(jī)出力。2021年生產(chǎn)天然氣2053億立方米，比上年增長(zhǎng)8.2%，但同期天然氣表觀消費(fèi)量同比增長(zhǎng)15%左右。迎峰度夏期間，廣東、江蘇等部分地區(qū)氣源緊張，造成部分燃機(jī)停機(jī)，影響電力供應(yīng)。

　　四是多重因素疊加，部分省份跨省區(qū)電量調(diào)入減少。主要受水電發(fā)電量減少、送出省份用電需求增加等影響，部分外購電占比較大的省份輸入電量明顯下降或基本持平，難以滿足本省用電需求的較快增長(zhǎng)，是輸入電量占比較大的省份缺電的主要原因之一。

　　五是地方政府基于能耗“雙控”的限電措施,一定程度上“烘托”了用電緊張氣氛。2021年8月，國家發(fā)改委印發(fā)的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》顯示，青海、寧夏、廣西等12個(gè)地區(qū)在能耗降低和能源消費(fèi)總量方面均呈現(xiàn)嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)，上半年“雙控”目標(biāo)均未能完成。為完成能耗“雙控”年度目標(biāo)，各省區(qū)采取對(duì)電解鋁等高耗能企業(yè)實(shí)施限電限產(chǎn)等措施，盡快改善能耗問題。

電煤緊缺情況及主要原因

　　2021年電煤緊缺情況

　　2021年，全國煤炭消費(fèi)量同比增長(zhǎng)4.6%。其中，電廠發(fā)電、供熱消耗原煤同比增長(zhǎng)10.2%，折合標(biāo)煤消耗量同比增長(zhǎng)7.8%。規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產(chǎn)量40.7億噸，同比增長(zhǎng)4.7%，其中前三季度同比增長(zhǎng)3.7%，原煤生產(chǎn)呈明顯的前低后高特征。由于原煤產(chǎn)量增速遠(yuǎn)低于同期煤電消耗量增速，市場(chǎng)嚴(yán)重供不應(yīng)求，價(jià)格持續(xù)高位攀升，電廠存煤逐步降至低位。根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，9月底，中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)口徑燃煤電廠煤炭庫存同比減少45.7%;電煤可用天數(shù)11.4天，電煤庫存低于7天的燃煤電廠合計(jì)193個(gè)，占比31%。進(jìn)入四季度，隨著國家大力推進(jìn)煤炭增產(chǎn)保供，全國煤炭產(chǎn)量和市場(chǎng)供應(yīng)量持續(xù)增加。

　　另外，煤炭生產(chǎn)繼續(xù)向主要產(chǎn)煤省份集中。2021年，山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆、貴州、安徽系全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產(chǎn)量超億噸的6個(gè)省(區(qū))，其原煤產(chǎn)量占全國規(guī)模以上煤炭企業(yè)原煤產(chǎn)量的85.9%，比重同比提高1.6個(gè)百分點(diǎn);全國原煤產(chǎn)量?jī)|噸以上企業(yè)保持在6家，分別是國家能源集團(tuán)、晉能控股集團(tuán)、山東能源集團(tuán)、中煤集團(tuán)、陜煤集團(tuán)、山西焦煤集團(tuán)。六大集團(tuán)產(chǎn)量合計(jì)約18.5億噸，較上年增加約1.7億噸，增長(zhǎng)約10%，占全國原煤產(chǎn)量的45%左右，煤炭企業(yè)區(qū)域性集中度進(jìn)一步提高。

　　2021年電煤緊缺的主要原因

　　經(jīng)課題組調(diào)研分析，2021年電煤短缺主要有以下5個(gè)方面的原因：

　　一是煤炭有效供給量不足。2021年全國原煤產(chǎn)量增長(zhǎng)明顯低于發(fā)電供熱用煤增長(zhǎng)。同時(shí)，由于2021年煤炭供應(yīng)熱值較2020年明顯降低，導(dǎo)致煤炭實(shí)際有效供給量進(jìn)一步減少。根據(jù)中電聯(lián)監(jiān)測(cè)，2021年電煤熱值較2020年降低110千卡左右，同比下降2.3%，進(jìn)口煤也由于煤源國結(jié)構(gòu)變化熱值下降明顯。綜合考慮，煤炭有效供給量增速低于全社會(huì)耗量增速1.14個(gè)百分點(diǎn)，低于電煤耗量增速4.43個(gè)百分點(diǎn)。

　　二是煤礦生產(chǎn)缺乏彈性。受多因素影響，2021年，用煤高峰期煤礦產(chǎn)量增加有限，即使在有關(guān)部門自5月中旬起，持續(xù)出臺(tái)多種增產(chǎn)增供措施情況下，3~9月當(dāng)月原煤產(chǎn)量仍同比下降或基本持平，增產(chǎn)效果不及預(yù)期。

　　三是區(qū)域性和時(shí)段性供需結(jié)構(gòu)不平衡。煤炭產(chǎn)業(yè)格局轉(zhuǎn)為“中西部為主、向晉陜蒙集中”，多個(gè)煤炭產(chǎn)區(qū)成為煤炭?jī)粽{(diào)入省，重慶地區(qū)關(guān)閉了所有煤礦，東北地區(qū)煤炭資源枯竭，區(qū)域用煤大量依靠跨省區(qū)調(diào)運(yùn)。電煤消耗季節(jié)性波動(dòng)明顯，與煤礦生產(chǎn)、鐵路運(yùn)輸均衡性的矛盾越來越突出。需要特別關(guān)注的是，天氣因素對(duì)短時(shí)煤炭供需平衡的影響，將會(huì)隨著新能源比例的增加愈加顯著。

　　四是煤炭產(chǎn)運(yùn)用儲(chǔ)存能力不足。根據(jù)數(shù)據(jù)對(duì)比分析，電力企業(yè)庫存變動(dòng)幅度明顯高于產(chǎn)、運(yùn)等其他中間環(huán)節(jié)，一定程度上反映了主要依托電力企業(yè)的庫存發(fā)揮蓄水池作用，應(yīng)對(duì)電量和供熱峰谷波動(dòng)。

　　五是中長(zhǎng)期合同機(jī)制作用減弱。據(jù)調(diào)研了解，2021年，部分重點(diǎn)煤企帶頭減供、漲價(jià)，中長(zhǎng)期合同嚴(yán)肅性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。部分煤炭企業(yè)僅按政府文件要求的履約率最低值兌現(xiàn)納入重點(diǎn)監(jiān)管的三方互保合同，而未納入重點(diǎn)監(jiān)管的中長(zhǎng)期合同履約率明顯偏低。由于納入重點(diǎn)監(jiān)管的電煤中長(zhǎng)期合同不足電煤總需求量的40%，電煤中長(zhǎng)期合同保供穩(wěn)價(jià)“壓艙石”作用明顯減弱。特別是在6~8月份保供的關(guān)鍵階段，電煤中長(zhǎng)期合同兌現(xiàn)量減少更為明顯。同時(shí)，存在違背價(jià)格條款、隨意定價(jià)、減少兌現(xiàn)量、要求搭售現(xiàn)貨等違規(guī)行為。

電煤及電力需求和面臨的挑戰(zhàn)

　　根據(jù)中電聯(lián)預(yù)測(cè)，“十四五”期間，全社會(huì)用電量年均增長(zhǎng)4.8%，2025年全社會(huì)用電量達(dá)到9.5萬億千瓦時(shí)。綜合考慮各發(fā)電類型情況，預(yù)計(jì)2022年全年電煤消耗增長(zhǎng)2.5~4.2%，“十四五”電力行業(yè)用煤年均增速2.7%左右，2025年電力行業(yè)用煤25.5億噸左右。電煤在煤炭消費(fèi)中的占比將進(jìn)一步提高。

　　面臨的問題和挑戰(zhàn)有：

　　一是煤礦產(chǎn)能釋放不及需求增長(zhǎng)速度。近年煤炭行業(yè)固定資產(chǎn)投資增速相對(duì)較低?？紤]到煤礦建設(shè)周期長(zhǎng)且待開發(fā)資源有限，煤企投資建礦意愿不強(qiáng)，后續(xù)煤炭產(chǎn)能釋放空間有限，尤其“十四五”期間煤炭供給或難響應(yīng)需求增長(zhǎng)。上年四季度，保供政策下核增的產(chǎn)能產(chǎn)量轉(zhuǎn)為永久產(chǎn)能的數(shù)量尚不明確，保供新增產(chǎn)能難以在短時(shí)間內(nèi)全部形成有效供給，難以滿足穩(wěn)增長(zhǎng)需要。今年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出新增3億噸產(chǎn)能，手續(xù)辦理、建設(shè)周期等有待協(xié)調(diào)推進(jìn)。

　　二是高耗量階段鐵路運(yùn)力無法滿足全部需求。我國煤炭資源和消費(fèi)需求的逆向分布，形成了“北煤南運(yùn)”和“西煤東調(diào)”的基本運(yùn)輸格局，對(duì)跨區(qū)域采購運(yùn)輸依賴較大。在近半數(shù)煤炭依賴跨省區(qū)調(diào)運(yùn)情況下，高峰階段運(yùn)力形成一定瓶頸。全國煤炭調(diào)出地集中、調(diào)出量大，2021年納入三方互保電煤鐵路運(yùn)力9.5億噸，煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接難度和壓力很大，用煤高峰階段，主要煤炭外送通道及主要下水港需全天候滿負(fù)荷運(yùn)行，也依然有供應(yīng)緊張的風(fēng)險(xiǎn)。

　　三是進(jìn)口煤減少和不確定性增加需國內(nèi)資源支撐。受新冠疫情、俄烏沖突、能源危機(jī)等多因素影響，2022年我國進(jìn)口煤采購量將明顯降低，給國內(nèi)煤炭供需平衡帶來較大缺口，尤其對(duì)東南沿海地區(qū)影響最為明顯。電煤供應(yīng)須主要依賴國內(nèi)資源。當(dāng)前，國家高度重視，已采取補(bǔ)簽進(jìn)口煤應(yīng)急保障中長(zhǎng)期合同、進(jìn)口煤炭零關(guān)稅等措施，但政策落地及效果發(fā)揮仍存一定不確定性，且彌補(bǔ)其缺口需大量北方港下水，鐵路運(yùn)力存在一定瓶頸。

　　四是安全、土地等政策對(duì)產(chǎn)量的影響。煤炭產(chǎn)能核增及接續(xù)用地等征用手續(xù)繁雜。仍有部分地區(qū)在安全監(jiān)管中存在一個(gè)礦出現(xiàn)安全事故，整個(gè)區(qū)域或所屬集團(tuán)全國煤礦停產(chǎn)整頓的“一人生病，全家吃藥”的現(xiàn)象，但根據(jù)2021年各月數(shù)據(jù)分析，煤礦產(chǎn)量穩(wěn)定在相對(duì)較高水平時(shí)，并未造成煤礦事故的大幅增加。

　　五是煤電企業(yè)大面積嚴(yán)重虧損影響保供能力。由于電煤價(jià)格的非理性上漲，燃料成本大幅上漲，2021年五大發(fā)電集團(tuán)煤電板塊虧損1427億元，累計(jì)虧損面達(dá)到80%左右，整體資產(chǎn)負(fù)債率同比提高2.2個(gè)百分點(diǎn)。若高煤價(jià)持續(xù)，煤電企業(yè)現(xiàn)金流緊張，電力企業(yè)將面臨資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)，部分煤電企業(yè)將陷入無錢買煤的困境。同時(shí)，電廠技改、設(shè)備檢修維護(hù)等安全投入欠賬較多、隱患增多，部分電廠甚至無法維持正常的電力生產(chǎn)，企業(yè)的穩(wěn)定生產(chǎn)能力下降，已嚴(yán)重威脅電力保供和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

　　相關(guān)建議

　　保障能源供應(yīng)安全將是未來能源工作的重點(diǎn)之一，確保電煤充足穩(wěn)定供應(yīng)是保障國家能源電力安全的關(guān)鍵。面對(duì)近期更加復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外挑戰(zhàn)，更需要從能源安全的角度加強(qiáng)統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，建立穩(wěn)定持續(xù)的供應(yīng)機(jī)制和長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制，從增加煤炭產(chǎn)能、增強(qiáng)產(chǎn)量彈性、完善長(zhǎng)協(xié)和市場(chǎng)機(jī)制、加強(qiáng)形勢(shì)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)預(yù)警等方面加強(qiáng)電力燃料供應(yīng)保障體系建設(shè)，保障電力燃料供應(yīng)安全，做好全社會(huì)電力、熱力用能保障工作，防范再次出現(xiàn)市場(chǎng)供需失衡和供應(yīng)安全問題。

　　一是加強(qiáng)能源安全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌。面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國內(nèi)外能源供需形勢(shì)，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，進(jìn)一步深入研究煤、電、油、氣等多類型能源協(xié)調(diào)互濟(jì)關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)電煤充足穩(wěn)定供應(yīng)在能源電力安全中的主要作用，進(jìn)一步加強(qiáng)各類型電源的統(tǒng)籌規(guī)劃和電力跨省跨區(qū)送電交易和平衡，進(jìn)一步完善有序用電管理和電力市場(chǎng)化建設(shè)，同時(shí)推動(dòng)進(jìn)一步完善煤電價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、容量電價(jià)機(jī)制等，以市場(chǎng)化手段優(yōu)化煤電功能和結(jié)構(gòu)，提高電力保障能力。

　　二是提升煤炭有效供應(yīng)能力。加快協(xié)調(diào)已獲批產(chǎn)能落地，建立煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能，提高煤炭區(qū)域保供能力，把提高有效供應(yīng)能力責(zé)任落實(shí)到安全、環(huán)保、土地生態(tài)等各環(huán)節(jié)，將月度標(biāo)準(zhǔn)煤銷售量作為產(chǎn)煤省份和主要企業(yè)保供考核標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)煤炭質(zhì)量管理，避免煤質(zhì)進(jìn)一步下降。

　　三是增強(qiáng)煤炭生產(chǎn)供應(yīng)彈性。制定煤礦保供與彈性生產(chǎn)機(jī)制，建立保供煤礦“白名單”，形成煤礦應(yīng)急生產(chǎn)能力，優(yōu)化煤礦生產(chǎn)組織，增強(qiáng)進(jìn)口煤補(bǔ)充作用的穩(wěn)定性。

　　四是強(qiáng)化中長(zhǎng)期合同機(jī)制。加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，確保中長(zhǎng)期合同全覆蓋等政策穩(wěn)健持續(xù)。優(yōu)化相關(guān)機(jī)制，重點(diǎn)解決煤質(zhì)嚴(yán)重不匹配、運(yùn)輸流向錯(cuò)配等問題，推廣“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的分檔級(jí)差定價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)運(yùn)輸協(xié)調(diào)和履約監(jiān)管。

　　五是加強(qiáng)形勢(shì)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)預(yù)警。加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)規(guī)范性、準(zhǔn)確性，摸清全國煤炭產(chǎn)能、有效產(chǎn)量、煤質(zhì)等供應(yīng)能力底數(shù)。加強(qiáng)能源安全監(jiān)測(cè)預(yù)警，強(qiáng)化苗頭性、傾向性、潛在性問題研判。完善應(yīng)急保供協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化政策落實(shí)和監(jiān)督管理措施，充分發(fā)揮運(yùn)行協(xié)調(diào)、環(huán)境保供、安全等多部門協(xié)同工作合力，充分調(diào)度中央和地方，政府和企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)第三方力量的協(xié)同作用，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，保障能源穩(wěn)定運(yùn)行。

　　中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)

　　課題組組長(zhǎng):安洪光

　　成員單位:理事長(zhǎng)、有關(guān)副理事長(zhǎng)單位

　　主筆人：葉春、尹琳琳、劉偉、劉峻江、鄭小俠、王嘯宇、宋建華、劉雪飛、李紹麗