電煤改革發(fā)展四十年歷史進(jìn)程回顧與完善我國電煤市場機(jī)制建議

解居臣

　　我國實(shí)施改革開放政策四十年來，國民經(jīng)濟(jì)擺脫了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛和桎梏，煥發(fā)出前所未有的活力,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速增長,社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，這在電力工業(yè)發(fā)展過程中表現(xiàn)的尤為突出。我在電力行業(yè)工作40余年，正好和國家改革開放40年同步和交集。所以對大部分時(shí)間從事的電力燃料供應(yīng)和管理工作體會尤其深刻，下面做一簡要的梳理和回顧。

　　一、我國煤炭市場化進(jìn)程和電力燃料的發(fā)展概況

　　四十年來，我國電力工業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)模從小到大，速度由慢而快的發(fā)展進(jìn)程。改革開放初期我國電力設(shè)備裝機(jī)總量不足1億千瓦，1995年達(dá)2億千瓦，2000年裝機(jī)突破3億千瓦，尤其是2003年電力體制改革后電力裝機(jī)容量出現(xiàn)年兩位數(shù)的高速增長，到2017年已達(dá)17億千瓦；我國煤炭產(chǎn)量也實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定快速增長，從1978年改革開放之初的6.2億噸，到2017年已達(dá)36-37億噸；電煤需求在2003年后也以每年1-1.5億噸的幅度在增加，全國煤炭產(chǎn)量的一半以上用于發(fā)電。由于我國煤炭資源、運(yùn)輸條件、區(qū)域差別等因素影響，改革進(jìn)程中煤炭市場價(jià)格的變化起伏、矛盾的頻繁凸顯和轉(zhuǎn)化成為常態(tài)，長期積累在煤電兩大行業(yè)間的供需矛盾則成為發(fā)展中繞不開躲不過的坎。正所謂“三十年河?xùn)|，三十年河西”，電煤供應(yīng)緊缺時(shí)造成電力生產(chǎn)的劇烈波動；而電煤過剩時(shí)又因電力市場疲軟、需求不足導(dǎo)致庫存居高不下，使廣大電煤企業(yè)在煤電長期積累的矛盾夾縫中飽受詬病。除電煤資源供需矛盾外，電煤價(jià)格爭議，質(zhì)量糾紛也貫穿在改革發(fā)展的始終。我國煤炭價(jià)格市場化進(jìn)程大致經(jīng)歷了四個(gè)階段，期間矛盾關(guān)系有所不同，深層問題逐步顯現(xiàn)。

　　第一個(gè)階段（1982年之前）。我國在改革開放之前，各項(xiàng)物資供應(yīng)緊缺匱乏，尤其是煤、電、油等能源供應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的瓶頸。實(shí)際上從建國初期到改革開放前期，對生產(chǎn)資料一直實(shí)行計(jì)劃分配，煤炭供應(yīng)在這個(gè)時(shí)期總體為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式。其基本特征是煤炭資源、鐵路運(yùn)力均采取指令性計(jì)劃的方式下達(dá)，國家統(tǒng)一分配和調(diào)撥的煤炭占全國煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)總量的絕對比重很高；煤炭價(jià)格由國家控制，由原來的煤炭工業(yè)部和國家物價(jià)局對煤炭價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，實(shí)施低價(jià)政策，由此帶來的煤炭企業(yè)虧損由財(cái)政全額補(bǔ)貼。例如：改革開放初期的1979年噸煤成本17.80元，平均售價(jià)25.20元，到1983年調(diào)整為33.73元/噸，相應(yīng)噸煤成本則上升為29.33元。這一時(shí)期，煤炭供需的主體基本是單一的國有企業(yè)，由于煤炭產(chǎn)量和鐵路運(yùn)力嚴(yán)重短缺，國家采取統(tǒng)一分配和調(diào)撥的方式由國家計(jì)委和物資部每年組織分配會，落實(shí)年度供應(yīng)計(jì)劃和下年一季度的預(yù)安排計(jì)劃。這在改革開放初期對保證國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展起到了不可替代的作用。

　　第二個(gè)階段（1983年—1992年）。隨著改革開放進(jìn)程的逐步深化，在繼續(xù)堅(jiān)持煤炭由國家計(jì)劃分配為主的前提下，增加了市場調(diào)節(jié)的成分。1983年開始，國家逐步縮小了指令性分配計(jì)劃，地方煤礦產(chǎn)量除少量納入統(tǒng)一分配外，大部分進(jìn)入市場調(diào)節(jié)。1987年又增加了指導(dǎo)性計(jì)劃形式，煤炭價(jià)格在以國家計(jì)劃價(jià)格為主導(dǎo)形式的前提下，對超核定能力、超計(jì)劃生產(chǎn)的煤炭實(shí)行了加價(jià)、議價(jià)政策。而對電價(jià)采取了燃運(yùn)加價(jià)政策，每年由國家物價(jià)局和各省物價(jià)局會同電力企業(yè)測算煤炭及運(yùn)輸價(jià)格的漲價(jià)情況并分地區(qū)、分電網(wǎng)實(shí)行電力價(jià)格相應(yīng)調(diào)整。此外還通過電力加價(jià)籌集電力建設(shè)專項(xiàng)基金，如每度電征收2分錢用于地方電力建設(shè)和0.4-0.7分錢用于三峽工程建設(shè)基金。這一時(shí)期，煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)主體的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，國家采取一系列政策措施，加快能源和交通建設(shè)，為實(shí)行計(jì)劃分配為主、市場調(diào)節(jié)為輔的“雙軌制”創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了市場化改革的起步。

　　這期間由國家計(jì)委每年組織召開全國的煤炭訂貨會，下達(dá)指令性分配計(jì)劃并安排落實(shí)指導(dǎo)性計(jì)劃，簽訂相應(yīng)煤炭合同。會議規(guī)模控制在一定范圍內(nèi)，由于配套實(shí)行了燃運(yùn)加價(jià)政策，煤電雙方互為需求，雖為合同數(shù)量、鐵路運(yùn)力的分配落實(shí)而出現(xiàn)爭議，但國家的協(xié)調(diào)力度較大，訂貨會基本上都能圓滿結(jié)束。訂貨會以及后期合同執(zhí)行中友好、協(xié)商成為煤電雙方合作的主旋律。

　　第三個(gè)階段（1993年—2004年）。國家計(jì)劃統(tǒng)一分配占的比重越來越小，市場調(diào)節(jié)的比重進(jìn)一步加大。1993年，煤炭價(jià)格逐步放開，由供需雙方協(xié)商，但對列入重點(diǎn)計(jì)劃的電煤，國家采取了政府指導(dǎo)價(jià)的形式。而在計(jì)劃外電煤以及其他行業(yè)用煤的煤炭價(jià)格實(shí)行市場價(jià)。煤炭價(jià)格放開后，煤、電企業(yè)價(jià)格關(guān)系尚未理順，“燃運(yùn)加價(jià)”政策取消后煤電價(jià)格聯(lián)動沒有走上軌道，導(dǎo)致煤、電企業(yè)之間在質(zhì)量和價(jià)格問題上經(jīng)常發(fā)生糾紛。為避免電煤價(jià)格矛盾激化，1996年初國家計(jì)委對發(fā)電用煤實(shí)行國家指導(dǎo)價(jià)格，規(guī)定在上年實(shí)際結(jié)算價(jià)格基礎(chǔ)上，發(fā)電用煤出廠價(jià)格最高提價(jià)額度全國平均每噸8元，97年又提出噸煤提價(jià)12元的方案。2000年國家開始實(shí)行重點(diǎn)訂貨，參加的范圍限于重點(diǎn)煤礦和電力、冶金、化肥、建材、城市煤氣等八個(gè)重點(diǎn)用煤行業(yè)，其他均由供需雙方自主交易。煤炭市場改革過程中資源緊缺的時(shí)間多于寬松時(shí)間，煤炭成為緊缺物資，所以會議規(guī)模越開越大，成為全國參加人數(shù)最多、時(shí)間最長的馬拉松會議。

　　由于煤炭與電力價(jià)格形成機(jī)制不同，每年召開的全國煤炭訂貨會上電煤價(jià)格都成為焦點(diǎn)。連續(xù)幾年的提價(jià)，國家計(jì)劃內(nèi)煤價(jià)一路飆升，而市場煤價(jià)卻隨著供需矛盾而波動。以大同煤礦為例，98年底出礦價(jià)達(dá)到162元/噸，而此時(shí)受國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整影響，煤炭需求增長僅達(dá)到3.5%，市場煤價(jià)跌到110元/噸，雙軌制第一次出現(xiàn)了倒掛現(xiàn)象。以后三年的訂貨會，計(jì)劃內(nèi)電煤成了香餑餑，由于用煤企業(yè)選擇了少定計(jì)劃內(nèi)電煤改為大量訂購市場煤現(xiàn)象，使每年的訂貨會因計(jì)劃落實(shí)不了而延期。

　　國家電力體制改革后，各發(fā)電集團(tuán)還未健全燃料管理體制，電力用煤的訂貨仍延續(xù)國家電力公司時(shí)期的做法，統(tǒng)一組織計(jì)劃的落實(shí)并匯總電煤訂貨數(shù)量，期間電力企業(yè)仍是一體化運(yùn)作機(jī)制，對價(jià)格的上漲實(shí)施了抱團(tuán)戰(zhàn)略，及時(shí)反映電力企業(yè)的困難，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一行動，集體統(tǒng)一談判抵制煤炭價(jià)格的大幅上漲，維護(hù)了電力企業(yè)的整體利益，電煤漲價(jià)的幅度一直處在可控制范圍內(nèi)。

　　由于市場供求變化頻繁，特別是2002年年底以來的頻繁大幅漲價(jià)，導(dǎo)致發(fā)電企業(yè)發(fā)電成本劇增，經(jīng)濟(jì)效益每況愈下，火電企業(yè)幾乎全面虧損，煤電企業(yè)之間的利益矛盾也逐步升級、激化。為此，國家出臺了一系列針對電煤價(jià)格的宏觀調(diào)控政策，以緩解煤電價(jià)格矛盾。

　　一是2003年的煤電價(jià)格矛盾疏導(dǎo)。2003年長沙煤炭訂貨會上，由于煤電雙方對煤炭價(jià)格上漲未達(dá)成一致意見，電煤訂貨合同未能落實(shí)。2003年7月，國家發(fā)改委在青島召開了補(bǔ)簽電煤合同會議。同時(shí)為解決發(fā)電成本增長壓力，國家發(fā)改委研究制定了全國電價(jià)上漲4厘/千瓦時(shí)的措施。

　　2003年12月，國家發(fā)改委以內(nèi)部明電形式下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整電價(jià)的通知》。文中明確：適當(dāng)提高燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)。將全國省級及以上電網(wǎng)調(diào)度的燃煤機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)一律提高每千瓦時(shí)0.7分錢（含稅），銷價(jià)0.8分用以解決2003年、2004年煤炭價(jià)格上漲及鐵路運(yùn)費(fèi)上調(diào)對發(fā)電成本增支的影響。同時(shí)相應(yīng)調(diào)整電網(wǎng)銷售電價(jià)。

　　二是2004年的煤電價(jià)格矛盾疏導(dǎo)。2004年4月，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步疏導(dǎo)電價(jià)矛盾規(guī)范電價(jià)管理的通知》。2004年6月，國家發(fā)改委對電網(wǎng)銷售電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)進(jìn)行了調(diào)整。其中銷售電價(jià)漲2.2分，上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整1.2分，其中因煤價(jià)上漲 0.8分。

　　2004年6月，國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)47號文下發(fā)了《關(guān)于做好電力迎峰度夏工作的通知》。文中明確：電價(jià)調(diào)整后，電煤價(jià)格不分重點(diǎn)合同內(nèi)外，均由供需雙方協(xié)商確定。同時(shí)明確盡快建立煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制。8月，國家發(fā)改委即以特急內(nèi)部明電下發(fā)了《關(guān)于對部分地區(qū)電煤價(jià)格實(shí)行臨時(shí)性干預(yù)措施的通知》，文中明確：決定對河南、安徽、山東、山西、陜西5個(gè)煤炭主產(chǎn)省電煤銷售價(jià)格實(shí)行臨時(shí)性干預(yù)措施，上述地區(qū)以5月底電煤實(shí)際結(jié)算車板價(jià)為基礎(chǔ)，在不超過±8%的幅度內(nèi)，由煤炭企業(yè)和電力企業(yè)協(xié)商確定價(jià)格。此通知有效抑制了正在醞釀的新的電煤漲價(jià)意向。

　　第四個(gè)階段，（2005年至今）。全國煤炭訂貨會改為全國煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會，數(shù)量由供需雙方在煤、電、運(yùn)三方共同制定的銜接框架方案內(nèi)自主銜接，價(jià)格也由供需雙方自主協(xié)商。國家發(fā)改委加大了對煤炭訂貨體制和機(jī)制的改革力度，加快了改革步伐。2005年，實(shí)現(xiàn)了三個(gè)突破：（一）發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵企業(yè)自主銜接，依法簽定合同；（二）政府通過發(fā)布銜接原則和框架方案，指導(dǎo)產(chǎn)運(yùn)需銜接，不再直接對企業(yè)分配資源；（三）在鐵路運(yùn)力偏緊的情況下，運(yùn)力配置效率優(yōu)先與保障重點(diǎn)相結(jié)合。由于鐵路運(yùn)力的改善，原由企業(yè)自行簽訂的無運(yùn)力保證的“白合同”煤炭也轉(zhuǎn)為有運(yùn)力的“綠合同”，訂貨數(shù)量大大突破原銜接框架方案。

　　2006年，實(shí)施了“三項(xiàng)措施”：（一）在政府控制條件下，取消電煤價(jià)格臨時(shí)干預(yù)措施，由企業(yè)自主協(xié)商定價(jià)；（二）鐵路重點(diǎn)運(yùn)力不再翻版，根據(jù)上年實(shí)際完成情況和新增生產(chǎn)能力予以調(diào)整；（三）運(yùn)力配置向誠實(shí)守信、依法合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營、合同兌現(xiàn)率高的企業(yè)以及中長期、大宗合同傾斜。

　　2007年，繼續(xù)推進(jìn)“三個(gè)深化”：（一）徹底取消延續(xù)50多年的由政府組織產(chǎn)運(yùn)需企業(yè)召開訂貨會的做法；（二）進(jìn)一步引入競爭機(jī)制，凡符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，不分所有制、不分隸屬關(guān)系，均可以自主參加銜接；（三）在堅(jiān)持供需雙方企業(yè)根據(jù)市場供求關(guān)系協(xié)商定價(jià)的基礎(chǔ)上，明確了以質(zhì)論價(jià)、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、同質(zhì)同價(jià)的原則。

　　2008年，在鞏固前幾年改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)朝著建立完善統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代煤炭市場體系方向推進(jìn)。一是深化壟斷行業(yè)改革，引入競爭機(jī)制。在煤炭資源和運(yùn)力的配置上，妥善處理公平競爭與保障重點(diǎn)的關(guān)系，二是繼續(xù)推進(jìn)煤炭價(jià)格市場化改革。

　　應(yīng)該說電煤市場化是必然的發(fā)展趨勢，國家已經(jīng)完全放開對于電煤價(jià)格的控制，但在目前電價(jià)市場化改革未到位情況下，電力企業(yè)被置于不公正的市場位置，而在訂貨主體方面，五大集團(tuán)已建立了自己的燃料管理機(jī)構(gòu)，在煤炭訂貨會上由各發(fā)電企業(yè)自行和煤炭企業(yè)對接，一個(gè)拳頭變成了五個(gè)手指，而煤炭市場和運(yùn)力市場則一直處于在偏緊的狀態(tài)，面對供應(yīng)量不足、品種不對路，缺乏對電煤的選擇權(quán)，往往是被動地接受，在煤價(jià)上漲時(shí)喪失了話語權(quán)，協(xié)商定價(jià)成為空話，煤價(jià)在放開后象一匹脫了韁的野馬漲個(gè)不停，最高時(shí)每年漲50--100元不等，2008年曾出現(xiàn)噸煤超800元甚至個(gè)別達(dá)到1000元的極端情況，煤電之間的矛盾呈愈演愈烈之勢，電力企業(yè)受到電價(jià)管制和煤價(jià)的雙重壓力出現(xiàn)巨額虧損。

　　針對煤炭市場化過程中價(jià)格的劇烈波動情況，有關(guān)部門經(jīng)過多次反復(fù)調(diào)研，摸底監(jiān)測，2004年12月國家發(fā)改委以發(fā)改價(jià)格[2004]2909號文下發(fā)了《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制的意見的通知》。明確了上網(wǎng)電價(jià)與煤炭價(jià)格聯(lián)動，銷售電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動，電價(jià)聯(lián)動周期原則上以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動周期。若周期內(nèi)平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達(dá)到或超過5%，相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。

　　2005年4月國家發(fā)改委先后下發(fā)通知：自5月1日起啟動煤電聯(lián)動方案，銷價(jià)上調(diào)2.52分/千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)上調(diào)2.32分/千瓦時(shí)，煤電聯(lián)動1.28分/千瓦時(shí)。

　　2006年的濟(jì)南訂貨會使煤電矛盾再度升溫，并由于矛盾無法彌合而使定貨會無果而終，之后在長達(dá)四個(gè)月時(shí)間里，煤電之間就電煤價(jià)格進(jìn)行了艱難的拉鋸戰(zhàn)。在國家有關(guān)部門的協(xié)調(diào)下，四月份電煤合同陸續(xù)簽訂。為疏導(dǎo)電價(jià)矛盾，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委6月28日下發(fā)特急文件調(diào)整電價(jià)，全國上網(wǎng)電價(jià)平均上調(diào)11.74元／千千瓦時(shí)，銷售電價(jià)平均提高24.94元／千千瓦時(shí)，發(fā)電調(diào)整項(xiàng)目包括：全國平均煤(運(yùn))電聯(lián)動銷售電價(jià)提高9.79厘／千瓦時(shí)；脫硫項(xiàng)目專項(xiàng)加價(jià)全國平均調(diào)整電價(jià)2.4厘／千瓦時(shí)；新投產(chǎn)機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)按煤(運(yùn))電聯(lián)動同步調(diào)整。

　　煤電價(jià)格聯(lián)動涉及多方面利益關(guān)系，特別是在煤電運(yùn)相對緊張形勢下，更是多方關(guān)注的焦點(diǎn)，煤電聯(lián)動政策的出臺充分體現(xiàn)了國家對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中煤電油運(yùn)行工作的高度重視。從長遠(yuǎn)看，國家將在堅(jiān)持放開煤價(jià)的基礎(chǔ)上，對電力價(jià)格實(shí)行競價(jià)上網(wǎng)，建立市場化的煤電價(jià)格實(shí)時(shí)聯(lián)動機(jī)制。在過渡期間，實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動政策，將有助于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場建設(shè)，建立靈活的、能夠及時(shí)反映煤價(jià)變化的電價(jià)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)電力體制改革、電力事業(yè)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善。

　　但07年以來CPI的大幅度上漲以及國民經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)過熱勢頭，中央強(qiáng)調(diào)防止經(jīng)濟(jì)過熱、防止通貨膨脹，對于煤電聯(lián)動政策也出現(xiàn)了一些爭論。使這項(xiàng)政策的落實(shí)工作懸于停頓之中。

　　二、煤炭市場化進(jìn)程中存在的問題

　　1、煤炭資源和鐵路運(yùn)力階段性不足，品種性短缺和地區(qū)間不平衡是造成多次電煤緊張的主要原因。

　　從原煤生產(chǎn)和鐵路運(yùn)煤增長情況來看與電煤供應(yīng)的變化是非常一致的。我國煤炭多年來保持持續(xù)穩(wěn)定增長，但與我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，與電力、鋼鐵、有色、建材的產(chǎn)量增幅相比一定時(shí)期出現(xiàn)總體上的供不應(yīng)求。例如2005-2008年煤炭產(chǎn)量增長率分別為7.87%、8.1%、8.21%、7.63%，遠(yuǎn)低于我國GDP和工業(yè)生產(chǎn)兩位數(shù)的增長幅度。

　　我國的煤炭資源集中分布在山西、陜西、蒙西等三西地區(qū)，而我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份和負(fù)荷中心多集中在華東、中南地區(qū)，西煤東運(yùn)、北煤南運(yùn)是我國煤炭運(yùn)輸格局的主要特點(diǎn)。近年來鐵路煤炭運(yùn)力增長主要集中在大秦、侯月線等西煤東運(yùn)主干線上，而依靠鐵路直達(dá)運(yùn)輸?shù)娜A中地區(qū)調(diào)入煤炭受限，在調(diào)劑豐枯矛盾、迎峰度夏和遇到自然災(zāi)害時(shí)往往出現(xiàn)地區(qū)性、時(shí)段性緊張。例如2004年華東地區(qū)煤炭供不應(yīng)求和2008年南方冰雪災(zāi)害時(shí)，都因電煤供應(yīng)緊張?jiān)斐?000萬千瓦的機(jī)組停備。

　　重點(diǎn)合同量不足，新機(jī)用煤很難保證。一些年來電煤的重點(diǎn)合同雖有增加，但同新機(jī)投產(chǎn)量和電煤需求量增長相比，重點(diǎn)合同比例在連年下降，以2008年為例，重點(diǎn)訂貨量為5.85億噸，占全國直供電廠需煤量的60%左右，比03年訂貨比例低了20個(gè)百分點(diǎn)。因價(jià)格、運(yùn)力等因素影響，部分電煤合同計(jì)劃兌現(xiàn)率處于較低水平，也進(jìn)一步加大了重點(diǎn)供應(yīng)量的不足。

　　受我國煤炭賦存條件所限，我國的優(yōu)質(zhì)動力煤資源比較短缺，隨著多年的開采和消費(fèi)，出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)煤、個(gè)別煤種資源枯竭，無替代資源接續(xù)現(xiàn)象，發(fā)電企業(yè)很難按設(shè)計(jì)煤種采購到合適的燃料。

　　2、電煤價(jià)格矛盾突出

　　自03年放開煤價(jià)以來電煤價(jià)格出現(xiàn)大幅度的上漲，據(jù)統(tǒng)計(jì)2004-2008年全口徑電煤到廠綜合價(jià)從268.45元上漲為476.18元，上漲幅度為77%；其中國家重點(diǎn)訂貨合同價(jià)格從267.17元上漲為482.22元，上漲幅度為80%；而同期相比因煤而調(diào)整的電價(jià)只上升了3.06分，加上電網(wǎng)公司讓利的2分錢僅為5.06分，可消化煤價(jià)上漲因素100元左右，為此，2008年全年僅五大電力集團(tuán)就虧損326億元，其中主業(yè)(火電）虧損超過400億元。鑒于電力企業(yè)虧損嚴(yán)重、經(jīng)營困難等因素，2009年度的煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接時(shí)，煤炭與電力企業(yè)雙方因價(jià)格分歧過大而未達(dá)成協(xié)議，使電煤供應(yīng)在總體平衡中產(chǎn)生許多不確定性，也加深了煤電企業(yè)之間的隔閡和壁壘，加劇了原本就有的矛盾。

　　3、煤質(zhì)下降的影響巨大

　　近幾年優(yōu)質(zhì)煤資源短缺，供應(yīng)更為緊張，電煤質(zhì)量普遍下降。電力企業(yè)受市場影響，供煤渠道增多，尤其在供應(yīng)緊張情況下往往是饑不擇食，也導(dǎo)致市場煤質(zhì)低下、以次充好現(xiàn)象增多。2003年全國電煤平均發(fā)熱量為4950打卡，而2008年僅為4410大卡，下降了540大卡左右，降幅13%。

　　煤質(zhì)下降一是相當(dāng)于隱形漲價(jià)，二是降低了鐵路運(yùn)輸效率，三是影響發(fā)電企業(yè)的安全生產(chǎn)和節(jié)能降耗，導(dǎo)致燃燒不穩(wěn)、效率降低、磨損嚴(yán)重、事故增加、環(huán)保超標(biāo)等一系列不良后果。

　　三、完善煤炭市場化改革的粗淺拙見

　　改革開放以來，尤其從“十一五”開始我國經(jīng)濟(jì)和電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)快速發(fā)展，年均投產(chǎn)新機(jī)超過1億千瓦，2017年底煤電裝機(jī)10.2億千瓦，電煤消費(fèi)量超過20億噸。從發(fā)電生產(chǎn)能力分析，電力供需處于總體平衡局部地區(qū)供大于求的狀態(tài)，但受一次能源和運(yùn)力的約束，各區(qū)域存在一定的差異，如果電煤供應(yīng)得不到滿足，部分區(qū)域電網(wǎng)仍會出現(xiàn)供應(yīng)緊張的情況。近幾年電煤供應(yīng)緊張狀況時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，電煤矛盾時(shí)而加劇就說明了這一點(diǎn)。

　　我國電力發(fā)展，尤其是燃煤電站建設(shè)發(fā)展還有很長的路要走，發(fā)電耗用煤量在可預(yù)見的將來仍呈連續(xù)緩慢上升態(tài)勢。如何保證電煤的穩(wěn)定、有序供應(yīng)是擺在我們面前和將來重大而艱巨的任務(wù)，需要認(rèn)真貫徹落實(shí)國家有關(guān)能源政策，在現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)由數(shù)量上的增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，需要認(rèn)真探索研究經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下電力燃料供應(yīng)的新途徑、新方法。努力創(chuàng)造一個(gè)公平、公正、良性互動的和諧電煤供應(yīng)環(huán)境。為此我認(rèn)為：

　　1、綜合考慮煤電油運(yùn)各種因素，做好能源總體規(guī)劃，統(tǒng)籌解決電煤供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性問題。

　　一是要依據(jù)電力生產(chǎn)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，分析預(yù)測電煤需求，根據(jù)煤炭資源結(jié)構(gòu)變化趨勢，尤其是近幾年國家實(shí)施的煤炭去產(chǎn)能計(jì)劃，優(yōu)化配置新、老機(jī)組發(fā)電用煤資源結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定供應(yīng)主渠道。

　　二是應(yīng)根據(jù)煤炭資源及需求地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，優(yōu)化電煤鐵路、港航運(yùn)輸流向，建立健全能源綜合運(yùn)輸調(diào)配體系，提高相關(guān)部門能源跨區(qū)調(diào)配能力，增強(qiáng)應(yīng)對能源資源需求突發(fā)性、大規(guī)模變動的能力。

　　三是加強(qiáng)國家對煤炭資源和電煤供應(yīng)的調(diào)控力度。配合國家的煤炭去產(chǎn)能規(guī)劃，煤炭行業(yè)要向技術(shù)水平高、安全設(shè)施好、環(huán)保措施配套和高產(chǎn)能方向發(fā)展，加快大型煤炭基地建設(shè)的進(jìn)程，以提高煤炭生產(chǎn)的集中度和規(guī)模化，支持國有大礦發(fā)揮煤炭企業(yè)技術(shù)、裝備、管理和人才優(yōu)勢，兼并改造小煤礦，以盡快增加煤炭供應(yīng)的保障度。國家發(fā)改委在新形勢下，加強(qiáng)了對電煤穩(wěn)定供應(yīng)的調(diào)控，多次召開會議要求國有大型煤炭企業(yè)加大供應(yīng)力度，提高長協(xié)煤所占的比例和兌現(xiàn)率，確定長協(xié)煤的價(jià)格，這對保證重點(diǎn)電煤供應(yīng)、維護(hù)電力企業(yè)的合法權(quán)益事關(guān)重要，其中關(guān)鍵是提高執(zhí)行力，要不折不扣的落實(shí)。

　　四是適時(shí)建立國家煤炭應(yīng)急儲備制度。煤炭資源作為關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)性資源，國家應(yīng)該具備相當(dāng)?shù)恼{(diào)配能力，從宏觀制度層面，構(gòu)建煤炭儲備體系，以應(yīng)對諸如華中地區(qū)由于鐵路運(yùn)輸瓶頸和氣候影響問題突出而經(jīng)常出現(xiàn)的電煤頻繁告急的狀況。啟動煤炭儲備機(jī)制不僅可以緩解能源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提速間的沖突與矛盾，也可以平抑煤炭市場異常波動，防止過度投機(jī)行為。

　　2、盡快疏導(dǎo)煤電價(jià)格矛盾

　　在現(xiàn)有體制機(jī)制下，煤電價(jià)格矛盾是當(dāng)前我國煤電發(fā)展最突出的矛盾，在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢尤其是物價(jià)趨于穩(wěn)定后，應(yīng)首先解決長期積累的煤電價(jià)格矛盾，健全煤、電價(jià)格形成機(jī)制。

　　一是在解決煤電價(jià)格矛盾時(shí)，既要確立煤價(jià)和電價(jià)合理的市場關(guān)系，也要對電價(jià)、煤價(jià)的形成機(jī)制進(jìn)行改革。在按照社會平均成本核算的前提下，制定煤炭和電力合理的比價(jià)關(guān)系。

　　從“供求關(guān)系決定價(jià)格”的市場規(guī)律來講，在電煤資源緊缺的情況下，電煤價(jià)格上漲無疑是必然趨勢。但是如果放任電煤價(jià)格無序上漲，將全盤動搖國家以發(fā)電企業(yè)過去數(shù)年的平均成本確定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)的機(jī)制，嚴(yán)重影響電煤供應(yīng)的穩(wěn)定，出現(xiàn)虧損欠貸和資金鏈斷裂的惡性循環(huán)。雖然市場對資源的配置是通過價(jià)格波動的形式來實(shí)現(xiàn)的，但單純的市場機(jī)制具有自發(fā)性、事后性和微觀性，在我國目前煤炭市場機(jī)制還未完全形成，資源處于有限度的平衡時(shí)，煤炭企業(yè)以供求關(guān)系決定價(jià)格，自主經(jīng)營追求利潤的自發(fā)性和微觀性行為必然會導(dǎo)致單一市場調(diào)節(jié)，對于社會生產(chǎn)也就意味著“無政府狀態(tài)”。我們在市場中看到，當(dāng)前電煤一口價(jià)現(xiàn)象徹底改變了過去十幾年的熱值定價(jià)的基本辦法，致使電力企業(yè)完全喪失了對價(jià)格的商議權(quán)和維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。我認(rèn)為煤炭產(chǎn)品應(yīng)結(jié)合我國具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和特點(diǎn)漸進(jìn)式開放，逐步走向市場化，特別是對于下游市場而言，在電煤價(jià)格走向市場化的同時(shí)應(yīng)系統(tǒng)配套出臺電價(jià)市場化政策，兩個(gè)市場同步改革將會減少煤電矛盾發(fā)生的機(jī)率。

　　二是要形成規(guī)范的煤電聯(lián)動機(jī)，對電價(jià)實(shí)行有效的價(jià)格監(jiān)管和適時(shí)調(diào)整。煤電價(jià)格聯(lián)動涉及多方面的利益關(guān)系，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，電價(jià)形成最終要走向市場化，煤電價(jià)格聯(lián)動只是目前的過渡之策，但在目前我國能源現(xiàn)狀和電力體制改革進(jìn)程中，這項(xiàng)政策的實(shí)行具有重要現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動，將有助于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)電力市場建設(shè)，建立靈活的、能夠及時(shí)反映煤價(jià)變化的電價(jià)調(diào)整機(jī)制，在促進(jìn)電力體制改革的同時(shí)，也有助于煤炭上下游市場的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是加強(qiáng)電煤價(jià)格與電廠電煤供耗存狀況的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和預(yù)警，通過價(jià)格信息網(wǎng)絡(luò)及時(shí)發(fā)布，為供需雙方提供參考依據(jù)，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)。

　　在不能實(shí)行煤電聯(lián)動的情況下，政府應(yīng)行使價(jià)格干預(yù)權(quán)，對電煤價(jià)格過快上漲實(shí)施價(jià)格干預(yù)措施。

　　3、改革、完善電煤年度產(chǎn)運(yùn)需銜接制度

　　多環(huán)節(jié)、大批量的電煤供應(yīng)，年度訂貨銜接工作必不可少。政府有關(guān)部門在這項(xiàng)工作中具有不可或缺的地位和作用。由于電煤供應(yīng)的特殊性（量大、持續(xù)、社會性），和國家仍將對電價(jià)實(shí)施監(jiān)管等原因，國家在放開煤炭市場的同時(shí)也更要加強(qiáng)調(diào)控和監(jiān)管。在深入改革的情況下一是應(yīng)強(qiáng)調(diào)要求企業(yè)訂立中長期合同。電煤供應(yīng)中，電廠、煤礦之間的供需關(guān)系具有相對固定性，具備訂立中長期合同條件，建議可將原重點(diǎn)合同和區(qū)域電煤供需合同直接轉(zhuǎn)換為電煤中長期合同。

　　二是要強(qiáng)調(diào)落實(shí)新機(jī)用煤資源、運(yùn)力的配置及相關(guān)價(jià)格政策。由于資源運(yùn)力緊張，在近幾年電煤銜接中新機(jī)訂貨量存在較大缺口，價(jià)格基本上是市場價(jià)，而電價(jià)則實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)．所以新機(jī)投產(chǎn)后全部虧損，完全體現(xiàn)不出其高效、低耗的經(jīng)濟(jì)性。

　　三是針對運(yùn)輸瓶頸制約問題，政府要加強(qiáng)對認(rèn)鐵路運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管力度。電煤供、運(yùn)、需三方訂立具有法律效力的合同，多開直達(dá)列車，增開萬噸大列。同時(shí)政府加強(qiáng)對鐵路月度運(yùn)輸計(jì)劃編制和實(shí)施的監(jiān)管，確保合同兌現(xiàn)。

　　4、培育和發(fā)展我國煤炭市場體系

　　根據(jù)國際國內(nèi)煤炭交易活動的分析，結(jié)合我國特有的煤炭產(chǎn)供銷現(xiàn)狀，我認(rèn)為我國煤炭市場應(yīng)有序地進(jìn)行培育和發(fā)展。

　　我國煤炭市場建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是在開放、競爭、統(tǒng)一與有效監(jiān)管的體制環(huán)境下，以形成充分高效的煤炭市場為出發(fā)點(diǎn)，通過對市場主體的再造、市場價(jià)格體制機(jī)制的改革、市場秩序的規(guī)范與監(jiān)管、市場行為的規(guī)制與引導(dǎo)等措施，建立以主要煤炭生產(chǎn)企業(yè)和電力企業(yè)集團(tuán)直接談判定價(jià)、中長期合同為主導(dǎo)，分品種、分區(qū)域、有層次、相互競爭、有形市場和虛擬市場并存的現(xiàn)代煤炭市場體系，為市場配置資源和定價(jià)、安全經(jīng)濟(jì)供應(yīng)煤炭提供保障，為構(gòu)筑未來我國統(tǒng)一能源市場打下基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)要分兩步走。

　　第一階段，即運(yùn)能和煤炭資源、品種不能充分滿足需求。要做好以下工作：一是調(diào)整煤炭生產(chǎn)和銷售結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)煤炭資源的生產(chǎn)，增加供給，改善煤炭供需關(guān)系，滿足國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展對煤炭的需求。二是通過有效的市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控，防止煤炭市場壟斷勢力的強(qiáng)化，同時(shí)防止煤炭價(jià)格和煤炭市場發(fā)生大的波動從而引起一連串的經(jīng)濟(jì)與社會問題。三是在政府宏觀調(diào)控指導(dǎo)下，組織好全國的產(chǎn)運(yùn)需銜接活動和本省區(qū)內(nèi)的產(chǎn)運(yùn)需銜接，突出骨干電力企業(yè)集團(tuán)和煤炭生產(chǎn)企業(yè)的主體地位。四是以市場導(dǎo)向?yàn)橹?，政府協(xié)助為輔，有序建立區(qū)域性和集散地、港口的煤炭交易場所，為不同層次的煤炭生產(chǎn)企業(yè)和用戶提供交易平臺。五是在已開發(fā)運(yùn)行的煤、電及環(huán)渤海電煤指數(shù)的基礎(chǔ)上，建立健全全國統(tǒng)一的動力煤價(jià)格指數(shù)體系，以引導(dǎo)和指導(dǎo)煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，促進(jìn)煤炭產(chǎn)、運(yùn)、需按市場化方式銜接。

　　第二階段，煤炭生產(chǎn)、需求和運(yùn)輸部門向市場化方向改革基本完成階段。這一時(shí)期，全國主要骨干煤炭生產(chǎn)企業(yè)和各大電力集團(tuán)企業(yè)主導(dǎo)煤炭市場經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)利益的格局基本形成，煤炭資源和運(yùn)力按供需雙方選擇完全進(jìn)行市場化配置，煤炭供應(yīng)能保障我國煤炭需求，我國煤炭市場在國際煤炭市場上有相應(yīng)地位，煤炭柜臺市場和期貨市場投入運(yùn)營。電煤供應(yīng)結(jié)構(gòu)中，直接和中長期合同供應(yīng)量應(yīng)占60%-70%；貿(mào)易量25%-35%；柜臺市場和期貨市場實(shí)物交割量占2%-5%，這樣我國建立綜合煤炭市場體系的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，在全國煤炭市場體系建設(shè)中，在發(fā)揮市場作為配置資源的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)管和調(diào)控作用，主導(dǎo)并制定這方面的實(shí)施方案。同時(shí)，有關(guān)行業(yè)組織聯(lián)合制定交易規(guī)制，積極扶持和構(gòu)建跨行業(yè)的協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)構(gòu)和配套服務(wù)機(jī)制，形成完善的交易體系。