當(dāng)光伏項目不再需要補貼時，電網(wǎng)也保障性接入時，土地成為光伏項目落地最重要的限制因素!光伏復(fù)合用地項目，成為解決光伏項目用地問題的重要方式。

然而，由于缺乏全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對“農(nóng)光互補”、“林光互補”、“漁光互補”等問題缺乏準(zhǔn)確的認(rèn)定，這類復(fù)合項目的用地合法性，以及稅費的征收，都讓投資者面臨巨大的困惑!

一、存在矛盾的兩份文件

2021年11月11日，山東省能源局下發(fā)《關(guān)于公布2021年市場化并網(wǎng)項目名單的通知》,共計152個項目，規(guī)模達(dá)到了1051萬千瓦!從項目清單可以看出，這批項目是以“農(nóng)光互補”項目為主。

而就在這份文件下發(fā)前一周，2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對光伏項目用地進(jìn)行核查的通知》，通知要求：

重點核查 2018年6月1日以來建設(shè)的光伏項目土地利用情況。并從即日起，停止光伏項目用地占用耕地的備案工作。核查光伏項目土地使用是否符合魯國土資規(guī)〔2018〕4號文件規(guī)定要求，是否履行項目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案備案程序，永久性建設(shè)設(shè)施是否取得合法建設(shè)用地審批手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況。

那未來山東的農(nóng)光互補項目還能不能干?怎么干才能符合要求?

2021年11月27日，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)，也提出：從第三次全國國土調(diào)查、2020年度國土變更調(diào)查和督察執(zhí)法情況看，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞，違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題依然十分突出，嚴(yán)重沖擊耕地保護(hù)紅線。各地應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施,全面實施耕地用途管制。

二、不確定的土地性質(zhì)

2022年1月28日，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》，根據(jù)文件：

要制作和下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑，利用年度國土變更調(diào)查和相關(guān)監(jiān)測成果制作補充圖斑，按照“一圖兩用”模式，將上述圖斑下發(fā)用于開展土地、礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法工作。另一方面則是核查填報衛(wèi)片執(zhí)法圖斑信息，對部下發(fā)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑開展實地核查，根據(jù)《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》《礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法圖斑填報指南(試行)》分別進(jìn)行合法性判定。

對涉及的交通、能源、水利設(shè)施，保障性住房、設(shè)施農(nóng)業(yè)等違法違規(guī)用地問題，要形成清單及時移交相關(guān)部門，共同推動整改落實。

由于之前的土地性質(zhì)數(shù)據(jù)，分屬于國土、林業(yè)、環(huán)保等多個部門，同一塊土地，在不同地區(qū)可能屬于不同的地類。同時，不同的部門，不同省份，對于光伏項目用地的管理標(biāo)準(zhǔn)也差異很大。

存量光伏電站在“三調(diào)”數(shù)據(jù)與原有數(shù)據(jù)融合后，其用地性質(zhì)面臨發(fā)生改變、補辦手續(xù)甚至是搬遷或拆除的風(fēng)險，這不僅將帶來經(jīng)濟(jì)方面的損失，對于土地境況捉襟見肘的光伏行業(yè)而言也是一大壓力。

之前，已經(jīng)出現(xiàn)存量的光伏項目，進(jìn)入“三調(diào)”的生態(tài)保護(hù)區(qū)被要求拆除的情況。

2020年1月，內(nèi)蒙古自治區(qū)第十三屆人民代表大會第三次會議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)主席布小林在政府工作報告中強(qiáng)調(diào)：從嚴(yán)控制草原核心區(qū)，新建風(fēng)電、光伏和礦山項目。支持在荒漠地區(qū)、采煤沉陷區(qū)、礦區(qū)排土場建設(shè)光伏電站和風(fēng)電基地。節(jié)約、集約用地，推進(jìn)荒漠化土地治理。

2020年8月，烏蘭察布市要求草原上在建運營的礦山、風(fēng)電光伏等項目限期退出。

三、不好把握的稅費標(biāo)準(zhǔn)

除了土地是否能用之外，“互補”類項目的稅費問題，也一直是行業(yè)關(guān)注的焦點。

目前，全國尚沒有對光伏復(fù)合項目的耕地占用稅問題予以直接明確，大多數(shù)地方對于光伏企業(yè)占用農(nóng)用地修建辦公用房、變電站、進(jìn)場道路等附屬設(shè)施，按當(dāng)?shù)氐倪m用稅額繳稅沒有異議，但對于光伏復(fù)合項目中光伏陣列所占耕地(農(nóng)用地)是否征稅存在較大分歧。

面對相關(guān)企業(yè)的咨詢，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)的答復(fù)和解釋口徑不一，征納雙方的爭議較大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

有的地方認(rèn)為目前沒有任何針對光伏復(fù)合項目的優(yōu)惠政策，應(yīng)當(dāng)按照稅法規(guī)定，按耕地(農(nóng)用地)占用的一般情形全額征稅。有的地方完全依照納稅人申報信息進(jìn)行征收，存在申報信息不全不準(zhǔn)等隱憂。有的地方省級部門出臺了專門規(guī)定，如2015年內(nèi)蒙古地方稅務(wù)局聯(lián)合財政廳發(fā)布的《關(guān)于明確光伏發(fā)電耕地占用稅政策的通知》(內(nèi)財稅〔2015〕915號)規(guī)定，對于光伏電站光伏板陣列之間沒有改變土地性質(zhì)且保持原狀及原有農(nóng)牧業(yè)功能的土地，不征收耕地占用稅。

光伏復(fù)合項目，從立項、復(fù)合認(rèn)定、土地供應(yīng)到稅款繳納，涉及能源、自然資源、農(nóng)業(yè)、稅務(wù)等部門，目前部門間信息傳遞與共享機(jī)制不夠完善。有的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)無法掌握項目確切信息，以臨時占用耕地為由要求項目企業(yè)繳稅。有的標(biāo)榜為光伏復(fù)合的項目事實上并沒有實現(xiàn)“農(nóng)光互補”，所占農(nóng)地沒有任何種植和產(chǎn)出，存在以復(fù)合項目名義逃稅的嫌疑，給稅務(wù)機(jī)關(guān)帶來較大的執(zhí)法風(fēng)險。