“按照‘碳中和’目標(biāo)，將來風(fēng)光電站用地要占到我們國土面積的1%左右。對(duì)于西部地區(qū)來說有足夠的建設(shè)場(chǎng)地，那東南部省份要不要建設(shè)呢?”

5月30日， 清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院能源轉(zhuǎn)型研究中心常務(wù)副主任何繼江對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，土地使用瓶頸仍然是制約新能源發(fā)電的一大困難。

近期，特變電工子公司投資建設(shè)的行唐200MW光伏項(xiàng)目，因?yàn)槭┕み^程中存在涉嫌破壞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)罪被立案調(diào)查，再次引起了業(yè)內(nèi)對(duì)于光伏用地的討論。

時(shí)代財(cái)經(jīng)注意到，過去數(shù)年間，隨著光伏電站規(guī)模與數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，光伏項(xiàng)目違規(guī)占地的爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。今年4月，江蘇省自然資源廳公告，浙江新能全資孫公司未經(jīng)批準(zhǔn)、擅自占用永久基本農(nóng)田建設(shè)光伏項(xiàng)目。

5月27日，浙江新能證券部工作人員對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，不清楚該項(xiàng)目當(dāng)時(shí)的用地審批過程，但其強(qiáng)調(diào)已經(jīng)整改完成。

5月25日，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，要求光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。

那么，光伏項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)如何取得?如何才能符合用地政策?光伏企業(yè)下一步怎么走?

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“不改變?cè)械匦再|(zhì)”

光伏項(xiàng)目突飛猛進(jìn)的背后，需要大量的土地。

金杜律師事務(wù)所在2021年1月的一份研報(bào)指出，嚴(yán)格按照規(guī)定以光伏陣列區(qū)所占面積辦理建設(shè)用地審批手續(xù)的方式建設(shè)光伏項(xiàng)目，將大幅提高發(fā)電企業(yè)的用地成本，因此，要么選擇戈壁、荒灘等未利用地開發(fā)，要么將光伏與草地、林地、農(nóng)田等結(jié)合，建設(shè)互補(bǔ)共存的復(fù)合型光伏項(xiàng)目。

在過去數(shù)年間，復(fù)合型光伏項(xiàng)目用地政策呈現(xiàn)由緊到松的趨勢(shì)。

2017年9月《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》要求各地省級(jí)能源、國土資源主管部門研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，其光伏方陣在占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地時(shí)無需辦理轉(zhuǎn)建手續(xù)，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。

簡(jiǎn)單來說，光伏電站中的不同建設(shè)項(xiàng)目，可以申請(qǐng)不同的土地性質(zhì)。

中倫律師事務(wù)所王威律師撰文指出，在光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)中，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù);利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變?cè)玫匦再|(zhì)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于復(fù)合型光伏項(xiàng)目來說，紅線是“不改變?cè)玫匦再|(zhì)”。目前，各地出臺(tái)的光伏復(fù)合項(xiàng)目用地規(guī)定除了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)提出要求，都明確嚴(yán)禁出現(xiàn)拋荒、撂荒等行為。

河南安陽縣人民法院上傳的一則裁判文書顯示，2015年，某光伏電力公司租用了當(dāng)?shù)氐氖秤镁笈锱镯斀ㄔO(shè)光伏項(xiàng)目，該大棚所在地大部分為耕地;2016年下半年，該光伏項(xiàng)目建成并網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，但大棚內(nèi)卻未種植食用菌，未搭設(shè)大棚的土地上也建有光伏方陣，且“下方雜草叢生，土地處于拋荒、撂荒狀態(tài)”。據(jù)此，安陽縣檢察院對(duì)當(dāng)?shù)卣妥匀毁Y源局提起公益訴訟，法院最終認(rèn)定兩被告怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。

因此，在復(fù)合型光伏項(xiàng)目并網(wǎng)發(fā)電后，所在地的農(nóng)業(yè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)正常進(jìn)行，形成“漁光互補(bǔ)”“農(nóng)光互補(bǔ)”等;不能只剩下光伏電站，否則也屬于違法使用土地。

用地合法性存在問題的后果，很可能是整個(gè)項(xiàng)目都要付之東流。

例如國電投子公司參與投資建設(shè)的漳浦綠領(lǐng)農(nóng)業(yè)科技大棚光伏電站。該項(xiàng)目總投資12億元，占地2000畝，2015年10月開工，2016年4月20日正式投產(chǎn)發(fā)電。但還不到3個(gè)月，該項(xiàng)目就因涉嫌非法占用土地遭到罰款并要求限期拆除。

錦天城律師事務(wù)所袁雯卿律師2021年9月撰文指出，根據(jù)實(shí)務(wù)案例，不論是違規(guī)占用耕地還是違規(guī)占用林地，都可能面臨責(zé)令拆除、并處罰款的行政處罰;并且，即使光伏電站項(xiàng)目屬于當(dāng)?shù)卣猩桃Y項(xiàng)目或地方光伏扶貧項(xiàng)目，后期也可能因?yàn)橛玫睾戏ㄐ詥栴}被責(zé)令拆除。

用地政策在收緊

光伏項(xiàng)目對(duì)于土地的需求在增長(zhǎng)，地方用地政策則在收緊。

全國人大代表、陽光電源董事長(zhǎng)曹仁賢就曾呼吁，“允許在生態(tài)紅線范圍內(nèi)非核心區(qū)域建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。”2021年9月，生態(tài)環(huán)境部在答復(fù)時(shí)表示，接下來將進(jìn)一步明確包括可再生能源項(xiàng)目在內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目與生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)管關(guān)系。

不過，各地的相關(guān)政策趨勢(shì)與曹仁賢的愿景背道而馳，嚴(yán)禁占用耕田和生態(tài)紅線得到了進(jìn)一步明確。

2021年11月2日，山東省自然資源廳下發(fā)《關(guān)于對(duì)光伏項(xiàng)目用地進(jìn)行核查的通知》，要求核查光伏項(xiàng)目土地使用是否符合此前規(guī)定要求，是否履行項(xiàng)目建設(shè)方案和土地復(fù)合利用方案?jìng)浒赋绦?，永久性建設(shè)設(shè)施是否取得合法建設(shè)用地審批手續(xù)，布設(shè)在農(nóng)用地上的光伏設(shè)施是否存在硬化地面、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等情況，并且要求即日起停止光伏項(xiàng)目用地占用耕地的備案工作。

今年2月9日，寧夏自治區(qū)人民政府對(duì)2015年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范新能源產(chǎn)業(yè)用地的通知》進(jìn)行了三項(xiàng)修改，明確加上了“嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線”。

5月19日，特變電工子公司項(xiàng)目施工清表問題發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣?lián)合調(diào)查組已經(jīng)表態(tài)：“舉一反三，認(rèn)真整改，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，守住糧食安全底線，維護(hù)好人民群眾切身利益。”

近日，一位光伏業(yè)內(nèi)人士對(duì)時(shí)代財(cái)經(jīng)表示，此前光伏項(xiàng)目建設(shè)過程中一些規(guī)范比較模糊，只需要得到村委、縣政府等同意就可以，現(xiàn)在上級(jí)部門進(jìn)一步明確了用地規(guī)范。

5月25日，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于加強(qiáng)河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，要求光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項(xiàng)目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。

在何繼江看來，這是對(duì)于新能源電站用地政策的進(jìn)一步收緊，“建設(shè)水面光伏對(duì)于河道、湖泊的行洪、生態(tài)保護(hù)等到底有多大影響，這些需要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，統(tǒng)籌管理，不應(yīng)當(dāng)一刀切。”

何繼江還告訴時(shí)代財(cái)經(jīng)，同樣是使用農(nóng)業(yè)用地，不同的省份完全不一樣，耕地的產(chǎn)量不一樣，發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)的用地成本也不一樣，不能用單一的標(biāo)準(zhǔn)去限制。

天風(fēng)證券3月28日研報(bào)指出，當(dāng)前中西部省份光伏電站土地租賃費(fèi)用為200～300元/畝/年，但山東、江蘇及河北部分地區(qū)可以達(dá)到700～800元/畝/年，甚至浙江某光伏競(jìng)價(jià)項(xiàng)目的土地租金飆至2500元/畝/年。

今年3月，晶科能源CEO陳康平就在公開場(chǎng)合表示，要加強(qiáng)光伏復(fù)合項(xiàng)目用地保障。他建議，國家層面出臺(tái)支持光伏復(fù)合項(xiàng)目建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，明確光伏復(fù)合項(xiàng)目中光伏陣列的耕地占用稅、土地使用稅減免規(guī)定。