《決定》提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。專家指出，“能耗雙控制度有效推動了我國能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速。”但能耗雙控制度對使用清潔能源同樣進行考核，這并不利于我國清潔能源產業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產過程中無論是否使用清潔能源都會受用能約束，甚至有些地區(qū)還因此出現(xiàn)‘拉閘限產限電’，對企業(yè)的正常生產造成影響”。而碳排放雙控則能避免上述問題的產生。

　　我國向碳排放總量和強度雙控(以下簡稱“碳排放雙控”)轉型的政策信號越來越強。

　　近3個月來，“節(jié)能降碳”“碳減排”等詞密集出現(xiàn)在中央部委的官方表態(tài)中。今年5月底，國務院印發(fā)《2024-2025年節(jié)能降碳行動方案》，明確了我國節(jié)能降碳的短期目標。7月21日發(fā)布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(以下簡稱《決定》)提出，要“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制”。

　　《決定》正式發(fā)布后不到半個月的時間，國務院辦公廳印發(fā)《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》(以下簡稱《工作方案》)，明確了碳排放雙控制度體系構建的“時間表”和“路線圖”。8月11日，《關于加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的意見》(以下簡稱《意見》)正式對外發(fā)布，這是中央層面首次對加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型進行系統(tǒng)部署。

　　記者注意到，《意見》中9次提到“碳排放”，并明確到2030年，重點領域綠色轉型取得積極進展，綠色生產方式和生活方式基本形成，減污降碳協(xié)同能力顯著增強，主要資源利用效率進一步提升，支持綠色發(fā)展的政策和標準體系更加完善，經濟社會發(fā)展全面綠色轉型取得顯著成效。

　　“最近，投資者和金融機構對低碳技術和綠色項目的興趣明顯增加。”北京中創(chuàng)碳投科技有限公司(以下簡稱“中創(chuàng)碳投”)咨詢事業(yè)群總監(jiān)郭澤深明顯感覺到，市場上已經有了一些積極的反應。在他看來，碳排放雙控是“雙碳”戰(zhàn)略決策的重要舉措之一，“有利于統(tǒng)籌我國能源轉型，地方上也可以騰出更多重大項目落地能耗指標，為經濟增長提供更多用能空間”。

　　從能耗雙控向碳排放雙控全面轉型

　　向碳排放雙控轉型在我國已經進行多年。

　　“十三五”時期，我國建立了能源消費總量和強度雙控(即“能耗雙控”)制度，旨在通過降低能源消費總量以及單位GDP(國內生產總值)能源消費，達到減少能源消耗的目的。國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年至2023年，我國以年均3.3%的能源消費增速支撐了年均6.1%的經濟增長，能耗強度累計下降26.1%，“成為全球能耗強度降低最快的國家之一”。

　　“能耗雙控制度有效推動了我國能源利用效率的提升，顯著減緩了能源消費尤其是化石能源消費的增速。”郭澤深對中青報·中青網記者說。但他也提出，能耗雙控制度對使用清潔能源同樣進行考核，這并不利于我國清潔能源產業(yè)的快速發(fā)展，“企業(yè)在生產過程中無論是否使用清潔能源都會受用能約束，甚至有些地區(qū)還因此出現(xiàn)‘拉閘限產限電’，對企業(yè)的正常生產造成影響”。

　　碳排放雙控則能避免上述問題的產生。清華四川能源互聯(lián)網研究院電力市場與碳市場研究所副所長蔡元紀介紹，清潔能源在碳排放雙控制度中得到了“豁免”：使用清潔能源會產生能耗，但沒有碳排放，因此不被納入考核范圍。“這就相當于給能耗雙控開口子，不再硬性約束能源消費總量，開的這個口子也促進了清潔能源的發(fā)展。”

　　同時，碳排放雙控的約束范圍也更廣。郭澤深表示，能耗雙控主要針對能源消費活動，而碳排放的來源更廣，很多非能源消費活動也會產生碳排放。比如制作水泥熟料時，有很大一部分碳排放來自石灰石煅燒過程中的化學反應，如果只控能耗，無法對其碳排放情況進行更全面的控制和管理。“因此，碳排放雙控手段更有助于實現(xiàn)‘雙碳’目標。”

　　記者注意到，2022年，國家發(fā)展改革委等部門連發(fā)兩文，明確原料用能、新增可再生能源消費不納入能源消費總量控制。“‘十四五’期間，能耗雙控的相關政策規(guī)定正在逐步向碳排放雙控靠攏，也為后期向碳排放雙控全面轉型打下了基礎。”中國碳中和五十人論壇特邀研究員、北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎說。

　　2023年7月，《關于推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控的意見》審議通過，提出“推動能耗雙控逐步轉向碳排放雙控”。從“逐步轉向”到《決定》中的“全面轉型”，在蔡元紀看來，上述變化一方面是因為“十四五”規(guī)劃綱要確定的節(jié)能降碳約束性指標完成情況不及預期;另一方面，過去一兩年，我國在碳排放領域的相關技術產業(yè)配套日趨成熟，使得碳排放雙控落地成為一種可能。

　　“我國在國際上承諾了‘3060’的‘雙碳’目標。‘十五五’又是我國實現(xiàn)‘雙碳’目標的關鍵窗口期，需要采取更直接、有效、全面的措施來控制碳排放。”郭澤深認為，全面轉向碳排放雙控也給了外界一個明確政策信號：中央政府希望確保“雙碳”政策的一致性和長期性，避免政策的頻繁變動給企業(yè)和市場帶來不確定性。

　　推動將碳排放指標納入規(guī)劃

　　《工作方案》明確提出了“三步走時間表”：到2025年，碳排放統(tǒng)計核算體系進一步完善，一批行業(yè)企業(yè)碳排放核算相關標準和產品碳足跡標準出臺實施;“十五五”時期，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳達峰碳中和綜合評價考核制度，確保如期實現(xiàn)碳達峰目標;碳達峰后，實施以總量控制為主、強度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標評價考核制度。

　　“上述時間規(guī)劃與我國‘雙碳’目標的戰(zhàn)略設定完全一致。”鄭穎認為，“三步走時間表”是對國內經濟、社會和技術發(fā)展趨勢的深入理解和前瞻性規(guī)劃。“2025年之前，需要把碳排放雙控的考核、管理基礎制度建設好;‘十五五’是我國實現(xiàn)碳達峰的沖刺期和實現(xiàn)期，在經濟增長與碳排放總量增長脫鉤前，設置強度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經濟穩(wěn)步增長，又能確保如期實現(xiàn)碳達峰目標;而在碳達峰后，核心是實現(xiàn)碳排放總量的穩(wěn)步下降，碳排放強度下降無法支撐實現(xiàn)這一目標，因此需轉向總量控制為主，直至實現(xiàn)碳中和目標。”

　　此外，《工作方案》還明確要將碳排放指標納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃;“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發(fā)展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。

　　“這就意味著，各地要把精力聚焦到碳排放雙控的實施上。”鄭穎說。但她也表示，雖然未來能耗強度不再是約束性指標，但能耗強度的控制依然是整個碳排放考核管理體系中的重要內容，“因為能源消費始終是我國碳排放的主要來源”。

　　其實，距離2021年12月的中央經濟工作會議首次提到“碳排放雙控”已過去兩年多的時間，但記者在采訪中了解到，不少地方在推進碳排放管理工作中遇到不少困難。“一方面，經濟下行壓力下，地方政府對實施新政的優(yōu)先程度會存在疑慮;此外，政策層面還缺乏明確的考核機制和清晰的核查機制。”郭澤深說，其所在公司在幫助地方搭建碳管理平臺時，經常會遇到當?shù)卣畞泶_認政策依據(jù)，比如詢問地方的碳排放總量配額政策有沒有出臺。

　　“推動碳排放雙控，需要較強的政策推動。”蔡元紀提到，雖然已有一些省份在做碳排放雙控的嘗試，但當國家層面沒有定調的文件推出時，地方探索的步伐肯定會相對謹慎。“推動將碳排放指標納入規(guī)劃，標志著碳排放雙控指標將成為國家經濟發(fā)展的重要考量，也將成為各級政府完成工作評價的一個重要指標。”

　　“怎么把碳排放算清楚”則是推動碳排放雙控制度全面轉型要面臨的一個新問題。廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強介紹，我國碳排放核算有三個測量的維度，一是自上而下，按照省級清單的宏觀核算，二是企業(yè)層面的核算，三是產品層面的核算。

　　郭澤深指出，我國的碳排放核算體系還存在標準邊界模糊、基礎數(shù)據(jù)不足等問題，這不利于準確評估和管理碳排放。“以產品碳足跡核算為例，目前，我國在本土化生命周期單元過程數(shù)據(jù)庫研發(fā)方面比較滯后，尚未形成得到國內外廣泛認可的碳足跡背景數(shù)據(jù)庫。”

　　“碳排放控制工作的前提是要做好基礎能力建設，即要做到‘心中有數(shù)’。”郭澤深建議，地方政府應加強碳排放統(tǒng)計核算工作，夯實整體區(qū)域、重點行業(yè)、重點企業(yè)、重點產品等多維度統(tǒng)計核算基礎，完善基礎數(shù)據(jù)質量，并逐步納入不容忽視的工業(yè)過程排放，做到碳排放數(shù)據(jù)的可信與可比。

　　剛剛發(fā)布的《意見》也多次提到“碳排放核算”?！兑庖姟窂娬{，要建立碳達峰碳中和標準體系，制定企業(yè)碳排放和產品碳足跡核算、報告、核查等標準;構建碳排放統(tǒng)計核算體系，加強固定資產投資項目節(jié)能審查，探索開展項目碳排放評價，嚴把新上項目能耗和碳排放關。

　　其實，在建立碳核算體系方面，我國政策早有動作。今年6月，生態(tài)環(huán)境部等十五部門聯(lián)合印發(fā)《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》，提出到2027年，我國碳足跡管理體系初步建立。8月8日，國家發(fā)展改革委等三部門聯(lián)合發(fā)文，細化部署“雙碳”標準計量體系建設工作，根據(jù)文件，我國在2024年要發(fā)布70項碳核算、碳足跡、碳減排等國家標準，基本實現(xiàn)重點行業(yè)企業(yè)碳排放核算標準全覆蓋。

　　平衡碳減排與發(fā)展

　　《工作方案》發(fā)布后，除了一些積極的市場反應，郭澤深注意到，“碳排放雙控制度如何與其他制度有效銜接”成為業(yè)內普遍關注的難點問題。“比如，怎樣理順碳排放雙控與全國碳排放權交易市場(以下簡稱‘全國碳市場’)機制的關系，需要在實踐中不斷探索和完善。”

　　目前，全國碳市場覆蓋了我國40%左右的碳排放量，僅有電力行業(yè)被納入并承擔考核指標。但據(jù)記者了解，我國正在積極籌劃全國碳市場擴容，其中鋼鐵、水泥、鋁冶煉等重點排放行業(yè)或首當其沖。而《工作方案》提到要完善重點行業(yè)領域碳排放核算機制，其中就包括電力、鋼鐵、有色等。

　　“未來這些新被納入全國碳市場的行業(yè)或企業(yè)，可能要同時面臨碳排放雙控和碳市場兩種考核機制。”鄭穎表示，在制定碳排放雙控考核體系時，要做好與碳市場在機制上的銜接，和考核指標上的溝通。“核心就是要避免出現(xiàn)一家企業(yè)同時面臨兩項碳排放考核的情況。”

　　其實，《工作方案》在發(fā)揮市場機制調控作用部分，特別提到要完善全國碳排放權交易市場調控機制，逐步擴大行業(yè)覆蓋范圍，探索配額有償分配機制，提升報告與核查水平，推動履約企業(yè)減少碳排放。

　　“碳市場價格波動的核心是碳配額夠不夠，是國家在硬性調節(jié)政策性供需。”蔡元紀指出，有了碳排放雙控之后，碳市場的調節(jié)作用將得到更充分的發(fā)揮，碳市場應該是碳排放雙控制度體系中的關鍵一環(huán)。“除了懲罰考核機制，有了這樣一個外部碳配額交易市場，也能有效地敦促企業(yè)自主減排。”

　　而用好碳市場，其中的關鍵就是做好碳排放目標的分配。《工作方案》明確提出建立地方碳排放目標評價考核制度，合理分解碳排放雙控指標。

　　林伯強對記者說，能耗雙控的指標分配搞了很長時間，主要原因就是各地情況不同，不能“一刀切”。碳排放雙控也一樣，要結合各地的資源稟賦、經濟增長、產業(yè)結構等，對指標進行分配。“全國會有一個總量，具體不同地區(qū)間如何分配，是中央和地方博弈的結果。”

　　“‘雙碳’是一項發(fā)展政策，在相關考核指標的分解上，應考慮各個地區(qū)的產業(yè)現(xiàn)狀和資源稟賦差異。”鄭穎認為，“平衡碳減排和經濟發(fā)展”有兩層含義：一是讓傳統(tǒng)產業(yè)碳排放減下去，二是讓綠色低碳產業(yè)發(fā)展起來。因此，在考核指標的分配上，可以向西部等資源稟賦較好區(qū)域適當傾斜，有助于承接數(shù)據(jù)中心等能耗增長較快的新興產業(yè)的發(fā)展和轉移。

　　數(shù)據(jù)中心是我國能源消耗增速較快的領域之一。相關數(shù)據(jù)顯示，我國部分先進的國家數(shù)據(jù)中心綠電使用率已經達到80%左右。國家發(fā)展改革委等部門近日印發(fā)的《數(shù)據(jù)中心綠色低碳發(fā)展專項行動計劃》提出，到2025年年底，全國數(shù)據(jù)中心布局更加合理，平均電能利用效率降至1.5以下，可再生能源利用率年均增長10%，平均單位算力能效和碳效顯著提高。

　　“從國家發(fā)布的一系列促進數(shù)據(jù)中心發(fā)展的政策來看，實現(xiàn)數(shù)據(jù)中心的綠色低碳發(fā)展尤為重要。”鄭穎提到，碳排放雙控政策的實施，或將擴大西部地區(qū)承接數(shù)據(jù)中心發(fā)展和轉移的優(yōu)勢，不僅為國家東數(shù)西算工程建設形成助推力，促進西部地區(qū)經濟發(fā)展，還能實現(xiàn)數(shù)據(jù)中心的綠色發(fā)展目標，并支撐全社會的低碳轉型。

　　中青報·中青網見習記者 賈驥業(yè) 記者 朱彩云 來源：中國青年報